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政治动员、政策资源与政策执行偏差

已有 2058 次阅读 2022-1-25 14:50 |个人分类:研究思考|系统分类:观点评述

摘 要:在政治动员模式下,决策机构往往采用政治权威传导政治压力弥补政策资源不足,该替代作用能否奏效直接影响政策执行效度。以G省欠发达地区人民调解政策执行为案例,探讨政治权威替代作用对政策执行效度的影响。研究发现G省以政治动员模式执行人民调解政策,在欠发达地区并未摆脱政策资源不足的困境,政治权威对政策资源投入的替代作用并未显现。以政治权威与政策资源为维度构建政策执行分析模型,探析原因,进而提出政治动员模式下提升政策执行效度关键在于加强政策目标细化过程管理、合理设定转移支付资金配套比例、优化政策执行方式

关键词:专项转移支付;政策执行偏差;人民调解

中图分类号:D035  文献标识码:A

一、问题的提出

“拉斯韦尔—德洛尔”政策科学主流研究范式深度影响,政策研究长期聚焦于议程设置和政策制定,而相对忽视包括政策执行在内的其它政策过程阶段。尽管新公共管理运动对此有所矫正,但对政策执行规律认识相对不足的局面未能得到根本改变。既有研究主要从科学主义和行为主义两个视角认识政策执行。在科学主义视角下被视为一种为实现政策目标的控制过程,政策执行偏差相应被视为是一种失控形式;从行为主义角度认知,政策执行被理解为是一种合作行为,政策执行偏差则被认为源于政策主体博弈结果不符合政策预期。以上两种视角均存在认识缺陷。

“自上而下”是政策执行的主要模式,在目标指引下对政策资源、执行者意愿和非法规因素等变量施控以产生有效执行[1, 2]。受政策环境与情境深度影响,政策执行时常修正政策目标,科学主义将政策执行理解为目标管理下的控制并不符合政策实践;“常规模式”和“政治动员模式”是政策执行的主要方式[3],行为主义基本可以有效阐释“常规模式”下的政策执行偏差的形成机理,但对“政治动员模式”下的成因分析则存在解释力不足的缺陷。籍此,有必要转换视角,基于政策系统以及政策过程的特征,探析政策执行偏差的形成机理。

在单一制国家结构下,中央与地方间权力配置呈现集权特征。这使得较之复合制国家,政治动员模式在政策执行中更易采用。政治动员模式是政党或政府为实现政治目标,进行政治宣传与号召,借助政治权威推动执行组织自上而下地落实政治目标的政策推行方式。政党或政府作为动员主体提出政治目标,执行组织制定专项政策予以落实,并借以政治权威自上而下推动实施,将政治权威转为政策执行能力,是政治动员模式区别于其他政策推行方式的典型特征。其中,政策执行者的财政能力对其政策执行能力具有关键性影响。事权配置决定财权配置 ,而不同层级政府间的事权分配多以制度明确规定,政治动员模式便于突破既有制度安排,以致不同层级政府间出现事权与财权不匹配的状况。为此2017年中国共产党第十九次全国代表大会报告明确提出“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”的财政制度改革目标。国务院自2018年以来加快明晰中央和地方之间以及地方层级政府间在基本公共服务等领域的共同财政事权和支出责任。

政治动员模式高效源于在政治权威影响下能够以政策目标为导向配置政策资源,从而保障政策执行能力与目标适配。财政资金投入对政策执行能力通常具有决定性影响,“财政专项转移支付”与“财政配套”具有调整上下级政府之间事权财权制度安排,推动特定政策任务落实的作用[4],以政治动员模式执行政策时常使用[5]。政治动员模式下,政策资源投入不足的状况较为常见。一般认为,可通过政治权威传导政治压力,以专项转移支付和财政配套等手段,调动下级政府投入财政或组织等资源以弥补不足,为政策执行提供条件保障。政治权威实则起到了替代政策资源投入的作用。发达地区财政资源充足,执行条件有所保障。欠发达地区财政自给率一般较低,可调用的财政资源相对较少,在此类地区借助政治权威传导政治压力能否替代政策资源,保障政策执行效度,避免政策执行偏差,是政策执行理论亟待在实践中验证明晰的问题。简言之,在财政能力较弱地区,政治权威能否依然有效转化为政策执行能力是值得探究的问题。

本文以G15个欠发达地市所属94个区县人民调解政策执行为案例,对政策执行效度做规则内检验,发现在欠发达地区以政治动员模式执行政策,容易产生政策执行偏差。由此构建理论解释框架,结合实践探究其成因。

二、对既有文献的梳理

政治动员模式下的政策执行主要包括目标传递和任务分配、方案实施、考核评价等三个阶段,政治权威所产生的政治势能作用贯穿整个过程[6]。已有研究从组织和行为视角解释了其运作机理,周雪光等[3]认为在行政组织内部委托方掌握着政策的目标设定权、检查验收权和激励分配权,通过向管理方和承包方施加政治权威,传递可信承诺与压力信号,推动地方政府按中央政府意图执行政策。杨爱平[7]认为在动员过程中,上级党委或政府通过目标设立、行政包干、会议推动、绩效考核等一系列压力策略,强力推动下级政府执行政策。籍此可知,在政策执行过程中,政治动员模式与常规模式大不相同,政治动员模式具有以领导层为动员主体[8]、以政治权威为动力源[9]、以绩效考核为运作导向[10-11]等特点。对政治权威作用的认识存在大相径庭的两种观点。肯定方认为通过政治权威能够促进政策资源充分配置、明晰政策目标、提高政策执行效率[12-14];否定方则提出借助政治权威虽有助于提升政策执行的效率,但也容易使政府间财权与事权配置失衡加剧[15],该模式下“事权下放”,从而进一步激化与分税制所产生的“财权上集”效应之间的冲突[16]

财政专项转移支付是平衡政府财权与事权的重要工具[17],也是以政治动员模式推动政策执行的主要手段,有助于内部化地方政府外溢性成本[18],对地方政府产生财政收入粘蝇纸效应,进而发挥政策执行的作用19-20]。上级政府进行专项转移支付时往往要求下级政府安排财政配套资金[21],从而使政治权威得以产生提高下级政府政策执行效能的作用。然而,财政专项转移支付中的下级政府财政资金配套在实践中也有消极作用。刘圣中[21]等发现专项转移支付在欠发达地区实施过程中,上下级政府间存在“钓鱼”与“反钓鱼”博弈。因下级政府财政自给率较低,处于“吃饭财政”水平,导致专项转移支付资金时常被挪用,财政资金虚假配套,以致财政专项转移支付难以发挥应有作用。

为实施人民调解政策而设立的财政专项转移支付,其支出绩效必然受人民调解工作中所存在问题的影响。费艳颖等[22]发现在人民调解工作中推广“枫桥经验”时,存在调解机构建设不足、调解机制运行配套性不够缺陷。赵静波[23]认为基层矛盾纠纷复杂性增强、调解人员选拔和工作开展缺乏长效机制、人民调解工作条件差等阻碍人民调解工作的开展。何阳等[24]提出我国人民调解员在技术监督、工作环境、薪酬、职业发展机会、职业安全感等均有所不足,这些保健因素存在的问题挫伤了调解员工作积极性。因此,加强调解组织建设、调解员队伍建设、调解工作保障等是推动人民调解工作开展的着力点[25, 26]

既有研究概括了政治动员模式下政策执行的特点和运作机制,分析了财政专项转移支付在该模式下的运转机理,但对地方财政能力不足产生的影响关注不够,尚不能较好回答在财政支出不足条件下,政治权威能否依然有效转化为政策执行能力。对人民调解政策执行情况的研究虽发现了实践障碍,但较少从政策过程视角予以审视,以便有效阐释实践障碍的成因和提出对策建议。

三、政策执行的分析模型

政策环境、政策资源、政策目标、政策方案、政策行为等是执行政策的必备要素,要素间的交互作用方式构成政策执行模型。Smith[27]的政策执行模型、Rabinovitz[28]的政策执行循环模型、Mclaughlin[29]Goggin[30]基于合作行为所构建的政策执行模型、Mazmanian[2]的政策执行综合模型等四种模型在政策分析中较多使用。

Smith政策模型将政策执行视为理想化政策嵌入政策环境的过程。政策方案制定者、政策执行者、政策目标群体等之间的共识程度与行动协同水平对政策执行具有关键性影响。该模型的缺陷在于实践中政策主体与政策客体之间一般存在信息不对称,导致各自的行为逻辑起点与前提存在差异,甚至出现逻辑冲突,削弱了该理论解释力。

Rabinovitz等的政策执行循环模型认为政策执行是拟定政策执行纲领、将政策执行所需要的资源分配给政策执行者和监督等三个阶段不断循环的过程,其间目标的显著性、可利用资源的特点与供给量、政策执行程序的复杂性等环境条件具有重要影响。该模型强调资源的重要作用,但以政策主体与客体间存在共识为政策执行基础值得商榷。政治动员模式下政策主体与客体间虽存在集体行动,但不一定形成认识共识。

Mclaughlin认为政策执行的有效与否从根本上取决于政策主体与政策客体间的行为调适,其缺陷在于认为政策主体作为政策的执行者,是上令下行的被动接受者,而政策客体的反馈信息直接影响政策,该观点与事实出入较大。Goggin府际政策执行沟通模型强调上下级政府之间在政策执行过程中并非命令与服从关系,基层政府政策能力直接影响政策执行结果,执行过程中府际间存在相互适应与政策学习。政治动员模式下上下级政府正是命令与服从关系,该模型的不足之处在于难以有效解释该种情形下的政策执行机理。

Mazmanian等的政策执行综合模型将影响政策执行的因素分为基于政策问题的可处理性、政策规制能力、影响政策执行的非政策因素等三类,分阶段研究这些因素的影响机理。该模型提出明确的政策指令、充分的财政资源、征募执行的人员等因素对政策规制能力具有重要影响,但在在政治动员模式下,构成模型重要组成部分的非政策因素,如媒体对议题的持续关注程度等作用相对较小。

综上所述,政策行为分析需要建立于同一逻辑起点以强化逻辑自洽。财政支出是关键性政策资源,技术视角下相关财政支出情况基本反映政治动员模式下的政策执行过程。政策主体和客体财政支出这一具体政策行为既贯穿政策执行过程,又关联密切,适于被设置为分析的逻辑起点。由此,以Smith政策执行过程模型为基本架构与分析维度,针对政治动员模式的特点,吸取另外三种模型的优点,构建本文分析模型(见图1)

(图略)

 

 

以政治权威传递与财政支出为逻辑起点,以政策过程为分析路径,将政治动员模式中的政策执行主体划分为决策机构(中央或省政府)、中介执行机构(市县政府)、基层执行机构(乡镇政府)和执行者,将执行要素划分为政策目标、政策主体行为和财政资源。在政治动员模式下,决策机构借以政治权威向中介执行机构下达政策目标,以专项转移支付方式投入政策资源;中介执行机构为专项转移支付进行本级配套,在制定执行方案后将其与政治权威同时向下传递;基层执行机构在收到执行方案和压力信号并获取政策执行资源后,组织引导执行者实施,输出政策结果;其后,决策机构获取政策反馈,进行绩效考核,政策周期结束。政策执行的财政资源由专项转移支付(政策资源投入)和地方资金配套构成,用作基层执行资源和执行者薪资待遇(政府购买服务),构成保障基层执行机构办公条件和执行者稳定性与专业化的基础。决策机构所制定政策目标的明确性、中介执行机构的财政能力、基层执行机构的办公条件和执行者队伍是影响政策执行与政治权威向政策执行能力转化的重要因素。本文将以此框架对G省欠发达地区人民调解政策的执行展开分析,对执行偏差进行测度与归因,探究在财政能力较弱地区政治权威能否有效转化为政策执行能力这一问题。

四、G省欠发达地区人民调解政策执行实践

(一)政策背景及方案概述

20183月中央全面深化改革委员会第一次会议审议通过了《关于加强人民调解员队伍建设的意见》(以下简称《意见》),中央政法委等六部门随后联合印发通知,要求各地推动人民调解员队伍建设。为落实中央“把矛盾化解在基层”的政治目标,同年九月,G省先后出台了《坚持发展“枫桥经验”实现矛盾不上交三年行动实施方案》(以下简称《人民调解实施方案》)、《关于加强人民调解员队伍建设的实施意见》(以下简称《队伍建设实施意见》)等专项政策,并以会议等形式在全省范围内逐级传达,设立了专项考核指标和监督反馈机制,要求省内各级司法行政机关提高政治站位,集中资源,切实执行人民调解专项政策,保障政治目标完成。

G省发达地区财政资源充足,G省要求其所需财政等执行资源由自身投入解决。在政策执行过程中,发达地市财政平均增加本级财政司法支出额近1400万元,人民调解工作的资源保障较为充足。13个欠发达地市94个县区因可用财政资源相对较少,人民调解工作条件薄弱,调解委员会及调解员数量不达标等问题较突出。G省在省民生实事(健全社会矛盾纠纷化解)项目基础上设立人民调解政策财政专项资金,20182020年间每年向94个欠发达县区下拨专项转移支付共计5000万元(见图2),为其政策执行提供基本条件保障。同时对该地区市县两级政府作出财政配套等规定,以弥补执行过程中政策资源不足。“调解员队伍建设”和“调解组织建设”是G省人民调解政策的主要任务(见表1),专项财政资金分为四项主要类目与之匹配。其中,“聘人员费”和“以案定补”用于“调解员队伍建设”,构成调解员的“基本工资+绩效补贴”,由各县区司法局负责使用,以政府购买方式聘请调解员,充实基层调解队伍,提高调解队伍专业化水平。“规范/指导费”和“调解工作费”用于“调解组织建设”及调解经费支出,由各乡镇司法所具体使用,以完成调解组织规范化建设。在政策执行中,欠发达地市虽平均增加本级财政司法支出额近380万元,但人民调解政策的执行仍存在较大资源缺口。以政治权威传导政治压力,调动欠发达地区投入诸如组织力量等资源,替代财政资源投入以保障政策执行成为选择。

G省人民调解政策采用政治动员模式,将人民调解作为专项政治任务,制定相关政策和方案,通过政治权威传导政治压力自上而下推动政策在全省内实施。不同的是,G省在发达地区并未投入财政资源,发达地区自身可以为人民调解提供充足的财政资源保障。而在欠发达地区,虽以专项转移支付和配套弥补财政资源,但其政策资源缺口仍然存在,政治权威的替代作用由此发生。

(略) 



 

1  G省人民调解政策主要目标任务及绩效指标 

目标任务/绩效指标

具体内容

调解员队伍建设

优化人民调解员队伍结构

强化对人民调解员的培训

组建调解信息员和志愿者队伍

调解组织

建设

健全管理制度

建立等级评定制度

强化培训指导

绩效指标

“以案定补”中增加地方投入

每个街道或社区(村)建设不少于2个调解组织

案件调解成功率不低于95%

资料来源:G省司法厅人民调解相关政策文件

 

(二)政策执行中存在的主要偏差

G省欠发达地区其中三个地市三级政府的司法部门负责人进行半结构化访谈,以“规则内检验”方法,用政策执行实践比照政策目标任务,并结合绩效考核结果发现G省欠发达地区人民调解政策在执行中存在以下偏差:

第一,地方未按规定落实资金。G省在下拨专项转移支付资金时要求“地方政府应对专项资金进行配套”,将“‘以案定补’中增加地方财政投入”纳入2019年人民调解工作绩效考核指标。但在政策执行中,有50%以上的地市和县区并未对省级专项资金进行本级配套。

第二,调解组织运作不规范。《人民调解实施方案》要求加强乡镇人民调解组织建设,将其作为提升人民调解工作规范化和法制化的平台。但欠发达地区有近80%的县区司法局反映,乡镇人民调解组织所做的卷宗不规范,导致人民调解结果缺少应有法律效用,人民调解组织运行缺少相应管理规章,未按要求对人民调解员进行等级评定和奖惩,组织效能有待提升。

第三,调解员队伍建设滞后。《队伍建设实施意见》中明确要求“调解员应具有一定文化水平、政策水平和法律知识”“不断提升人民调解员专业化水平”。但欠发达地区有近60%的县区司法局反映,其所能聘请的调解员的综合素质和业务能力参差不齐,现有调解员年龄结构存在断层,调解员队伍的稳定性较差。

(三)产生政策执行偏差的原因

1.地方政府财力难以满足财政配套要求

理论上,专项转移支付制度及其所衍生出的财政配套机制使上下级政府间建立财政支出上的强关联[31],上级政府通过专项转移支付和财政配套机制以资金统筹的方式吸纳下级政府财力资源,以政治权威为势能引导政策资源配置,带动下级政府参与公共问题治理,保障政策执行能力与政策目标相匹配。G省在2018-2020年连续三年向省内欠发达地区每年下拨5000万专项转移支付资金并要求相应配套,目的是籍此补充整合政策资源,引导地方政府执行行为,推动人民调解政策的实施。

 (略)

   但实践中,“配套”并非“合理化的”机制[36],配套要求多未被地方政府完全兑现,其整合和引导功能的发挥不甚理想[31]G省欠发达地区财政自给率低(见图3),政府的基本运行依赖上级政府的转移支付,财力不足使其需对资金安排进行考量,地方政府“不仅要为这一年度的公务员工资发愁,还要考虑为专项政策进行资金配套,肯定要首要满足前者”(访谈编号:MM20200609Q3)。加之G省仅要求“各市县政府应进行相应配套”,未明确配套比例和相应奖惩措施,配套要求具有较大弹性,为专项资金进行配套成为了欠发达地区政府的次要选择,有超过50%的地市未进行配套(见图4),政策执行可用资源相对减少。


 (略)

G省人民调解政策的资金方案设计与地方财政状况存在矛盾,地方财政配套难以落实,政策资源统筹受政策资源总量所限导致效能减弱,使政治权威向政策执行能力的转化缺少资源保障,执行机构的政策执行能力难与政策目标适配,影响了政策目标任务的实施,产生执行偏差。

2.事权与财权不适配导致地方行政职能部门超负荷运转

乡镇政府在基层社会治理中发挥着基础性作用,以组织视角来看,县区政府在政策压力和政策目标的传递过程中,把“相关责任”层层下压,“搭便车式”地顺带“打包”给乡镇政府[38],乡镇政府及其职能部门是“压力的最后承接者”。从财政视角来看,乡镇政府不具有“自创税收”的合法性,资源分配绝对权力掌握在上级政府手中,乡镇政府对县区政府形成了较大的财政依赖。

G省欠发达地区各县区司法局将人民调解任务下达至乡镇司法所,但对于调解工作的范围,80%以上的县区司法局并未作出具体规定,致使在政策执行中“基层医疗纠纷调解、交通纠纷调解等其他部门的专业性工作也纳入到了人民调解范围”(访谈编号:MH20200609Q3),作为人民调解员与人民调解组织的指导机构,乡镇司法所的职责范围也随之不断扩大。但(乡镇)存在较多“一人所”,文件规定有2个编制,但实际上司法所只有1个人”(访谈编号:MG20200608Q8)。人员配置较少,再加之人民调解专项资金下拨至乡镇司法所的办公经费不足,且“工作做起来有许多想不到的开销(访谈编号:JP20200608Q6),使得乡镇司法所在“事多人少钱不够”状况下执行人民调解政策。为完成上级政府分配的绩效任务,乡镇司法所采取变通式或象征式执行等行为策略,将注意力更多地集中在“目标责任制下”[39]的规定考核指标,注重完成绩效考核的数量指标,忽视了对调解组织和调解队伍规范化的指导,导致“基层调解组织缺少相应规章,调解员队伍也没有成文的淘汰和奖励办法”(访谈编号:JP20200608Q8),使政策绩效指标“达量”,政策结果却“不达标”。

工作繁重、人手不足和资源有限成为人民调解政策在基层执行的条件阻滞,政治权威不能改变政策资源紧缺的客观条件,难以转化为为有效完成政策目标任务的执行能力,产生了调解组织运作不规范等执行偏差。

3.综合待遇欠佳导致调解员队伍建设滞后

执行者是政策执行末端的个体,处于基层并直接与目标群体互动[40],执行者的执行行为构成政策实践的具体过程[41],其综合素质和业务能力是影响政策结果产出的重要变量。从人民调解实践来看,经济高速发展使社会矛盾日益复杂,基层纠纷内容愈加专业化,纠纷诉求愈加复杂化,对人民调解员的数量和专业化也提出了更高要求[42]。拥有业务能力过硬、稳定性强的调解员队伍是人民调解政策目标实现和工作深入开展的必需条件,而岗位吸引力是实现该条件的必要前提。

由于缺少地方财政的配套资金,G省欠发达地区人民调解政策的执行经费中可用于人民调解员聘任和培训的费用不足,人民调解员队伍建设面临资金困境。在调解员聘任方面,各地市所能提供给调解员的月基本工资与当地月最低工资标准相近,远低于非私单位职员平均工资(见图5),加之缺少五险一金等劳动保障性待遇,使得人民调解员岗位“薪酬标准对素质相对高的()没有吸引力(访谈编号:MG20200608P2)。但为满足“每个乡镇(街道)聘请1名专职调解员”的考核要求,各地选择了降低标准聘任调解员,使所聘调解员自身业务能力差,无法深度参与基层纠纷案件的调解,很难拿到设定的绩效补贴。“基本工资+绩效补贴”双不足使现有调解员队伍流动性加强,队伍稳定性无法得到保障,沉淀下来的调解员大多数不合要求。“所聘调解员专业化水平低”和“调解员队伍稳定性差”成为了阻碍G省人民调解工作深入开展的突出问题。聘任专业人士和加强调解员培训是提升调解员专业化水平的有效方法,但专业人士“没有资金支持,很难请得动”(访谈编号:JP20200609Q2)“培训经费短缺,使培训频次和效果均无法保证(访谈编号:MA20200608Q6),提高调解队伍专业化的实践方法无法在欠发达地区有效应用。

政府购买是体制内外资源交换的市场交易过程[37],而政治权威无法由体制内向外扩散,左右市场交易的合意行为。G省欠发达地区的“购买需求”与其所能提供的资源间出现了矛盾,而政治权威无法从根本上解决这一矛盾,也就难以有效提升调解队伍的稳定性与专业化,推动人民调解工作深入开展,产生了调解员队伍建设滞后等执行偏差。

(略) 


G省在欠发达地区人民调解政策的实施中采用了政治动员模式,预想通过专项转移支付方式统筹政策资源,将政治权威转化为政策执行能力,以实现政策目标。但政策实践中,欠发达地区市县政府因财力不足无法为专项资金配套,使调解政策执行的政策资源总量相对减少。政策资源紧缺使基层工作经费短缺,乡镇司法所集中资源于考核中的数量指标,在政策执行中采用了变通式或象征式执行策略,调解组织建设不规范等偏差由此产生。政策资源紧缺还使用于聘任和培训调解员经费短缺,调解员队伍稳定性和专业化难以提升,产生了调解员队伍建设滞后等偏差。综上,在G省欠发达地区人民调解政策执行中,地方财力不足、事权与财权不适配、调解员综合待遇欠佳是导致政策执行产生偏差的主要原因。

五、对政治动员作用在政策执行过程中受阻的讨论

政策目标因政策环境的复杂性与多样性而无法具体化,模糊性成为其基本属性[38],增加了政策执行机构的行政自由裁量权。政策目标如何转化为政策执行机构的组织目标,是政策“宏观执行”的重要问题之一。政策执行机构组织目标与政策目标出现分歧时,组织目标选择偏好在政策执行机构行使行政自由裁量权过程中更易强化,甚至选择相背的目标予以“对抗”[39]。政治动员模式下政策执行机构受政治权威影响,较少出现“对抗”行为,但其自由裁量权对执行过程的影响依旧不容忽视。在政策实践中,政策执行机构通过自由裁量权将组织其他目标“打包”政策执行方案中,借助政策资源完成组织其他任务,使政策内容不断扩大,政策方案及执行过程愈加复杂,政策资源需求不断上升,使政策资源投入的有限性和政策目标聚焦之间产生矛盾,制约了政策有效执行。政策目标模糊性成为政治动员模式下影响政治权威转化为政策执行能力的重要因素。

资源依赖理论及相关研究认为,组织无法自给自足,需从外部获取资源以维持自身运转[40]。资源是约束组织执行政策的重要因素[41],具有客观性与不可替代性,充足的财政资源是政策有效执行的必要因素[2]。政治动员模式下专项转移支付及配套机制是实现财政资源投入多级化和保证政策资源投入充分的重要路径[42],但并非总能有效运行。政治权威虽可提高执行机构的主观积极性[43],但并不能改变地方财政能力较弱等客观因素以促使地方政府履行财政配套,也不能完全替代人力、财力等刚性投入,配套资金缺位引发的政策资源短缺难以避免,政策执行难以有效进行。地方财政资源的紧缺性严重制约了政治权威对整体政策资源的有效配置及其向政策执行能力的转化。

在从决策到执行过程中“微观执行”极为重要,基层执行机构必须考虑是否把中政策行机构的政策执行方案实施于其行为过程,这种适应性选择包含非执行、同化、技术学习和相互适应等形态,相互适应才会使政策执行产生“最有效的结果”[39]。但在财政能力较弱地区,受地方财政能力所限,组织规模小、资源和人员配置不足等构成了基层执行组织的基本特征,且其往往面临着“一职多责”等状况,基层执行组织精力分散、行政能力不足与专业化水平低等问题凸显。在政策方案内容复杂及政策资源紧缺的约束下,薄弱的基层执行组织只能在多种政策目标任务中进行选择排序,致力于完成绩效的定量目标而忽视政策效果产出[41]。这显然相悖于“微观执行”的良性互动过程,削弱了政治权威的作用,抑制了其向政策执行能力的转化,难以使政策执行产生“最有效的结果”。

总而言之,政策目标模糊性、财政资源紧缺性和基层组织薄弱性等是政治动员模式下影响政治权威响政策执行能力有效转化的主要原因,成为在财政能力较弱地区推动政策有效执行所不可回避、亟待解决的问题。

六、结语

政治动员是我国常用的政策执行方式之一,在财政能力较弱地区,政治权威传递的政治压力并不能使其在政策执行中摆脱财政资源总体不足的困境,政治权威对政策资源投入的替代作用并未达成实效,未能有效转化为政策执行能力。政策目标模糊性、财政资源紧缺性和基层组织薄弱性等仍是实践中制约财政能力较弱地区政策执行的重要原因,易使政策执行产生偏差。

把控目标细化过程、制订合理配套比例和优化政策执行方式是提高财政能力较弱地区政策执行效度的可能路径。对地方政府的执行行为做事前控制,对其政策方案作出内容审核,以把控目标细化的过程。合理制定配套比例,适当提升财政转移支付比例,优化政策资源投入结构,动态调整资源分配,以保持资源投入与执行实践间的高度关联。加强对行政人员的行政能力培训,对政策执行作出事中监督与指导,以提高政策执行效率。以过程控制为主要逻辑,以执行构成要素为切入点,结合地区情景特征是其中要义。

如何在财政等资源有限的背景下实现对复杂社会事务的治理,是国家治理能力现代化必须要面对的课题。除本文探讨的人民调解政策外,其它政策目标在财政能力较弱地区的推行也可能遇到类似问题,籍以此提供参考。


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 Political mobilization, Policy resources and Policy implementation deviation

-- a case study on the implementation of people's mediation policy in the underdeveloped areas of G province


Abstract: In the mode of political mobilization, political authority is often used to transmit political pressure to make up for the lack of policy resources by decision-making body. Whether the substitution effect can be effective directly affects the validity of policy implementation.  Taking the implementation of people 's mediation policy in underdeveloped areas of G province as an example, this paper discusses the impact of the substitution effect of political authority on the validity of policy implementation.  The study found that the implementation of the people 's mediation policy in G province by political mobilization mode did not get rid of the dilemma of insufficient policy resources in underdeveloped areas, and the substitution effect of political authority on policy resources input did not appear.  The analysis model of policy implementation is constructed from the dimensions of political authority and policy resources, and the reasons are analyzed. Then, it is proposed that the key to improving the effectiveness of policy implementation under the mode of political mobilization is to strengthen the management of policy objectives in detail, reasonably set the proportion of transfer payment funds, and optimize the mode of policy implementation.

Key words: Special transfer payments; Policy implementation deviation; People's mediation



政治动员、政策资源与政策执行偏差——G省欠发达地区人民调解政策执行案例分析.pdf

王福涛,段子威,谢媛媛.政治动员、政策资源与政策执行偏差——G省欠发达地区人民调解政策执行案例分析[J].华南理工大学学(会科学),2021,23(6):98-107



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