探索全面深化改革的“南京模式”（下）

本课题组字2022年8月接受南京市市级机关工委的委托，进行南京市“一部门一课题”评估工作，至2022年12月完成了如下工作：资料收集——查阅了关于机关工作体制改革的研究文献，为本评估提供了一个初步的文献基础；方案设计——建构了一张重点突出、实用的评估表，凝练了一份简明扼要、多角度的访谈提纲，设计了一个多方沟通、一定范围的调研方案；座谈调研——在南京市市级机关10个部门（综合类）与机关工委作风监督处的组织协调下，顺利组织召开了十场座谈会，听取了相关机构代表的经验、问题与建议；实地考察——多侧面、真实地了解的实际情况，总结成功经验与进展期望；集中会评----12月8日，各部门负责人做课题情况做汇报，专家按照评估指标进行评分。在此基础上，形成基本的评估报告。

根据南京市委统筹安排，市级机关各部门瞄准“解决问题有成效、省内创新有影响、全国推广有价值”目标，在新经济（统计局、商务局）、组织建设（组织部、纪检委）、国企改革（国资委、审计局）、科技创新（科技局、经信局）、便民服务（农业局、卫健委）等领域，确定一批“一部门一课题”改革项目，并进入了试点期和应用期，通过“小题大做”的方式，从目标、价值观与工作方法等方面，整合资源，聚焦难点、胸怀大局、持续发力，确保全面深化改革取得实效。

小题入手着眼大题 

通过省市区联动调查研究、广泛征询意见，精准选择部门的研究课题，着眼于体制与机制改革的大题目，从一个个较小的题目入手务实推进。

1.艰难探索新经济的测度

南京经济发展进入新常态，用新动能推动新发展，加快培育新的经济增长点，构建现代产业发展新体系，引导经济向更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的方向发展，是南京经济健康发展的有效途径。这是一个十分宏大的研究主题。在世界经济持续低迷和国内疫情比较研究环境下，南京经济依然保持了持续健康发展，实现了稳中有进稳中向好的态势，很重要的一个原因就是新产业、新业态、新商业（简称“三新”）模式快速发展，经济结构不断优化，新动能不断增强，有力支撑起南京经济发展新天地。因此，把握“三新”统计数据，对政府宏观决策、企业经济管理、谋划发展、制定规划和相关产业政策等工作都是迫切需要与真实渴求的。市统计局的“探索建立‘三新’经济统计监测制度”课题，从统计数据角度，积极回应各方关切，及时生产和发布翔实的“三新”统计数据，提供更新、更快、更细的统计服务，更好地满足各方面对统计信息的需求。

由于新产业、新业态、新模式发展的动态性、复杂性对传统统计调查带来的挑战，最突出的就是“三新”统计面临“进不来”“抓不住”“分不开”等问题，“三新”统计还存在“短板”。

 “三新”发展往往伴随着一系列政策调整和制度创新，有利的政策环境和制度条件可以更好地带动科技知识的创新，为新动能的培育和发展提供基础保障。市统计局进一步从理论与实践上探索研究解决新动能测量这一重要课题，着力研究经济发展新动能测度的标准体系建设，包括研究加强数据标准建设，尤其是元数据标准建设；研究加强统计分类标准建设，结合国际“三新”发展前沿理念和“中国制造2025”规划，以及“互联网+”带来的新变化，从统计分类标准角度对经济发展新动能作出明确界定。

2．把握数字经济发展机遇

南京是我国数字贸易较为发达的城市，已初步形成了集政策支持、产业集群、创业孵化、行业交流等功能于一体的数字贸易生态圈，具有创新主体活跃、平台载体众多、人才优势显著等特点，跨境电商、跨境直播服务等渐成外贸“新常态”。 

市商务局的“深化服贸改革，打造外贸新业态”课题，牢牢把握数字经济发展机遇,让数字赋能产业蝶变,聚焦城市“2+2+2+X”创新型产业体系,推动各领域数字化转型,持续催生个性化定制、智能化生产、网络化协同等新业态新模式;让数字赋能美好生活,聚焦商务、体育、养老、交通、旅游、文创等民生领域,拓展数字化生活应用场景,提升市民数字化生活的感知体验。

为了培育数字贸易重点企业,加快发展数字贸易创新业态,扬子江国际数字贸易创新发展研究院和新华传媒智库开展了2022南京数字贸易创新企业评选，基于数字技术创新运用的基本特点,建立了“数字贸易创新企业评价体系”,在行业调研及专家意见基础上,对数字贸易平台、数字技术和数字服务贸易以及电子商务等领域的相关企业进行定量评价和遴选。

此次南京市各区（包括江北新区）共申报数字贸易创新企业175家，涵盖了数字技术贸易与数字服务贸易企业、数字贸易服务平台企业、电子商务企业（含跨境电商）、制造业电子商务企业等。这175家数字贸易交易额达3003.75亿元，数字网络平台建设总投资228.63亿元，近三年企业数字研发投入额71.68亿元。

经过评选,江苏满运软件科技有限公司、汇通达网络股份有限公司、浩鲸云计算科技股份有限公司等20家企业获评“2022南京数字贸易创新企业”。该榜单的发布为南京数字贸易发展树立了创新示范,激发了南京数字贸易创新动能。

未来，南京将以数字贸易为抓手，以数字贸易创新企业为标杆示范，积极推动数字产业化和产业数字化，助力南京经济社会数字化转型。

视小题为大事办理

改革是推动发展的强大动力。南京市市级机关各部门有些围绕对发展具有牵引作用的重大改革，有些着眼回应企业和群众具体利益诉求，按照“有特色、可操作、带动性强”的原则确定和实施具体改革事项，确定“一件大事”攻坚突破，力求牵一发而动全身、一子落而满盘活。

1. 打破国企领导职务铁交椅

市国资委的“推行国有企业经理层成员任期制和契约化管理改革”， 主要致力于新一轮国资国企改革中的经理层人员任期制和契约化管理，明确责任、权利、义务，严格任期管理和目标考核。企业经理层任期制和契约化管理，是介于传统国企经理层管理和职业经理人管理之间的一种管理方式。

经理层的任期制和契约化管理与职业经理人管理将是国有企业经理层长期存在的两种管理制度。坚持任期制管理和契约化管理的两个基本原则是经理层管理制度改革和现代企业制度完善的核心所在。在人员选聘、退出等方面，企业可以根据所属分类、企业发展需要、内部人才储备等情况采取适合的管理方式，不适宜采取一刀切的管理方式。对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业和公益类国有企业应该以组织任命为主，市场化选聘为辅。对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，可以组织任命和市场化选聘相结合，逐步扩大市场化选聘的比例，对于符合条件的市场完全充分竞争行业可以建立职业经理人制度。

企业根据实际情况选择适合的经理层管理制度。两种管理方式在选聘管理和退出管理上可以不一样，激励管理上可以有差别，但是在岗位管理和考核管理上是一致的。因为无论是任期制和契约化管理还是职业经理人管理，经营层岗位的最终的目标是一致的——通过企业经理层的经营管理实现国有资产保值增值，因此在对经理层岗位上的岗位和考核管理上不应该有差别。

南京旅游集团自2020年率先在市属集团本部及直属单位层面推行，2021年实现任期制和契约化各级子企业全覆盖，一系列的改革措施与机制创新，直接体现在公司的效益上：2018-2021年，南京旅游集团营业收入和利润总额增长率超过50%，经营业绩位列全省同类平台第一、副省级城市前列。2020年，国务院国企改革领导小组办公室对“双百企业”展开三项制度改革效果评估，旅游集团被评为A级，集团的改革案例被选入“双百行动”改革样本案例汇编，南京旅游集团的改革成效得到充分认可。

南京旅游集团精心打造的高品质滨江游项目——“长江传奇”，为推进长江文化旅游高质量发展注入新动能。 “长江传奇”游轮是南京市首艘，也是长江下游首创的滨江游轮。航线全程27公里，从五马渡游轮码头出发，沿途经过幕燕滨江风貌区、燕子矶公园、八卦洲、南京长江大桥、浦口火车站、中山码头、阅江楼等10余处沿江知名人文及自然景观点；跨越栖霞、鼓楼、建邺等区域，总时长约2小时。乘坐该游轮可以春赏幕燕樱花，夏遇江豚逐浪，秋望阅江怀古，冬观金陵霁雪。这条航线在让游客共享长江生态保护成果的同时，也领略了南京文化名城的丰富内涵，也成为展示长江大保护、滨江岸线修复、城市人文风光的一张新名片，成为“绿水青山就是金山银山”的现实证明。《“长江传奇”滨江游文旅融合打造优质供给》成功入选国务院国资委公布的地方国有企业“品牌创建路径”类别优秀案例。

2. 深化国有企业审计监督

市审计局是我“建立健全一体化推进市、区国有企业审计监督全覆盖机制”课题，对加强全市国有企业和国有资本审计监督作出了规划和部署，要求进一步健全国有资本审计监督体系和制度，促进国有企业健康发展和国有资本安全运营。

市审计局通过调研发现，一些国企改革政策落实不到位，内部管理不规范，国有资本运行效率不高，国有资产监督还存在薄弱环节。为此明确，按照高质量发展要求全面履行审计监督职责，围绕国有企业、国有资本以及国有企业领导人员履行经济责任情况，进一步深化国有企业和国有资本审计监督，做到应审尽审、凡审必严。

市审计局从5个方面强化审计监督。一是重点审计国有企业执行中央、省、市关于深化改革、创新发展、优化布局、提质增效、防范化解重大风险等政策措施情况；关注落实市委市政府重大专项任务情况、目标责任制完成情况。二是重点审计国有企业综合改革试点、国有资本投资运营公司试点、职业经理人制度试点等重点领域改革措施推进情况以及国有控股上市公司国有股权规范运作情况等。三是强化国有企业及国有资本资源配置、投向和绩效情况监督。四是重点审计企业“三重一大”决策制度的科学性、决策程序的合规性、决策内容的合法性以及决策执行的效果性，企业党组织和董事会在重大事项决策中的职责履行情况等。五是重点审计国有企业建立现代企业制度、完善企业法人治理结构以及董事会、监事会、管理层管理机制和内部管理制度建设情况等。做到党中央重大政策措施部署到哪里，国家利益延伸到哪里，国有资本运用到哪里，国有出资人权力行使到哪里，审计监督就要跟进到哪里，消除监督盲区。

市审计局建立健全审计全覆盖工作机制、建立健全大数据审计工作机制、建立健全审计查出问题整改及责任追究机制、建立健全审计结果报告和公告机制、建立健全审计与相关部门和单位的协调配合机制、建立健全内部审计监督机制等6大工作机制，做好国有企业和国有资本审计监督。对国有和国有资本占控股或主导地位的企业每5年至少审计一次，根据需要对国有企业贯彻落实国家重大决策部署情况，以及重大投资项目、重点专项资金等，适时开展跟踪审计；对关系社会经济发展的涉企重点事项或热点难点问题，以及影响企业发展的突出问题，适时开展专项审计或审计调查，为市委、市政府决策部署提供参考依据。

审计结果和整改情况将纳入企业经营业绩考核和年度工作报告，并作为考核、任免、奖惩干部的重要参考，对整改不力或屡审屡犯的，依纪依法予以追责。

在制度保障方面，增加了“完善数字化审计系统建设”、“加强内部审计工作业务指导和监督”、“完善纪检监察、巡察机构和审计机关全面协作配合机制”、“配合市政府及相关部门向市人大常委会报告国有资产管理情况”等内容。

还将加强对内部审计工作的业务指导和监督，推动国有企业加强对内部审计的组织领导，完善内部审计管理体制，加快建立总审计师制度，建立健全内部审计机构向企业党组织、董事会负责和定期报告的工作机制，充分发挥内部审计在企业内部管理中的职能作用。

此外，市卫健委的“推进诊所开办‘一件事’”课题，有效解决企业“往返跑、耗时长”的办事难题，全力打造政务服务最简版、营商环境最优版，不断提升企业“获得感”、群众“幸福感”。

市农业农村局的“推进政银担企合作改革，完善扶持新型农业经营机制”课题，全面深化金融支农惠农改革，通过创新专属金融产品、降低主体融资成本、完善风险代偿机制等举措，2022年计划“金陵惠农贷”新增放贷12亿元，“金陵惠农小额贷”新增用信5000户，新型农业经营主体贷款贴息受益主体1000户以上。

在小题中花大力气

改革重在落实，也难在落实。对已经明确的改革事项，要按照时间表、施工图，一项一项压实责任、狠抓推进，把握质量标准，务求取得实效。对关系经济社会发展全局、有重大影响的牵引性改革试点，主要领导要扑下身子，投入更多精力、下更大力气，锐意攻坚、大胆实践，更好发挥重点改革的带动作用。

1. 构建“1区15园”的管理体系

市科技局的“深化高新区体制机制改革”课题，为推进南京高新区高质量发展，成立南京高新区发展领导小组，优化重组南京高新区管委会，全面推进市场化改革，实现“规划、政策、考核、品牌、服务”五个统一，形成“一区十五园”发展新模式。由南京高新区管委会统筹15个高新园区的发展规划、产业布局和创新资源，推动高质量发展，加快释放创新发展动能，不断激发创新活力。作为南京创新的核心承载区，构建创新型企业发展矩阵，积极配合各高新园区推动产业发展。

通过持续深化改革，南京高新区“去行政化、市场化、企业化”新型管理体制基本建立，“1+15”管理体系全面落地。为建设世界一流高科技园区，南京市加快促进园区高质量发展。一是调整结构优化管理职能。全面开展“去行政化”改革，进一步厘清园区与机关职能部门、街镇以及建设发展平台的职责边界，从事主责主业的机构比例全部超过60%的刚性标准；实行“扁平化”管理，大幅压缩管理层级，精简内设机构和管理层级。二是精准施策推进园区赋能。各高新园区先后出台了工作规则、决策规定、产业投资目录等文件累计300余份，累计开展38场竞争上岗，共1762人参与近900个岗位竞争，其中领导岗位企业身份人员较改革前上升10%，初步实现干部人事管理由“身份管理”向“岗位管理”转变。三是健全机制激发园区内生动能。推行全员绩效考评，科学设计绩效薪酬考核体系，明确刚性淘汰率，基本形成有吸引力的薪酬激励方案和更严格的绩效考核体系，初步实现了薪酬管理由“铁工资”向“活薪酬”转变。

2. 强化基层治理的党建引领工程

市委组织部的“推进强力工程”深化党建引领基层治理到底到边”课题，为深入贯彻中共中央、国务院和中组部等四部委有关精神精神，加强基层党建引领基层治理有关部署要求，全面推广“仙林经验”，大力推动党建覆盖、加快构建到底到边、协同高效的基层治理体系，深化基层党建引领基层治理到底到边。

棚户区拆迁后，结合群众服务需求，扇骨里社区党委计划打造集党务、政务、公益、生活服务“四位一体”综合服务中心。扇骨里社区党群服务中心总用地面积3166平方米，建筑面积4512平方米，地下一层设置停车位；地上三层，一楼为社区服务大厅和社区商业，二楼是党群服务中心，三楼是居家养老服务中心。居民来到这里可享受全面便捷的综合性服务。扇骨里社区党群服务中心的建设，摒弃了政府“大包大揽”的传统思路，采取政府和社会资本合作的模式，引入苏尚小生活和悦华养老等，让企业参与运营。扇骨里社区先后获评“全国社区综合服务中心创新示范工程0001号”“全国巾帼文明岗”等荣誉。

南京市玄武门街道台城花园社区围绕争创“最暖党群服务中心”，结合落实“五常两聚”规范化提升行动，科学规划布局、优化设施功能、融入共建共治，着力实现政治功能有形化、党群服务亲民化、熟人社区平台化。以社区治理网格为单元，按照抓建有目标、职责有规范、教育有保障、阵地有标识、事务有公示、活动有特色等“六有”标准，建立10个网格党支部，实现党建网格与治理网格有机融合。结合推进“强力工程”，探索开展“网格支部五赋能”行动，聘请驻区高校10名研究生党员担任网格支部书记助理，联姻10个“大党委”单位党组织与网格党支部结对共建，采取“内培外引、上挂下靠”办法成立“台城砖”书记工作室，着力锻造坚强有力的“战斗堡垒”。 按照“办公区域最小化、服务空间最大化，工作运行标准化、党群活动常态化”目标，社区利用党群服务中心微改造，注重做好整合、融合、磨合“三篇文章”，着力打造党味鲜明、风味独特、人情味浓厚的“服务驿站”。

3．健全完善“室组”联动监督与办案制度

市纪委监委的“健全室组联动监督、室组地联合办案机制”课题，

推动内设纪检机构、监管机构等形成监督合力，有效提高日常监督和查办案件的质量和效率。按照“均衡配置、分片归口、优势互补”原则，由相关监督检查室负责统筹，在工作布局、人员调配、线索办理、推动整改等方面统一进行组织协调。

市纪委监委对“室组”联动监督和“室组地”联合办案的适用范围、启动程序、线索管理、流程审批、职责权限、案件审理等具体事项，坚持重大事项、关键环节集体研究、共同研判；坚持案件查办和以案促改统筹推进，把个案审查调查与强化对驻在单位日常监督结合起来，实现查改同步发力。

监督检查室和审查调查室充分发挥查办大案要案多、监督执纪和审查调查经验丰富、熟悉纪法政策优势；纪检监察组发挥熟悉驻在单位政治生态、了解权力运行流程和廉洁风险点、掌握被核查人具体情况、内部联系协调方便等优势，实现同频共振、一体发力，进一步凝聚监督办案整体合力。

南京市“一部门一课题”的成果明显展示了近几年艰难改革的风貌，从纵向上看，反映出深化改革、逐步发展的印记；从横向比较，南京市级机关在全国范围的比较领先与突出的成就。在较好地执行中央与省里推动的改革方面取得了长足的进步，但在主动性与自觉性等方面、致力于问题与困境的改革有待加强。没有发自内心的变革冲动与内在的创新需求，那么很难有持续稳定的改革与发展；貌似繁荣的改革成果大都流于表面与虚空。

注：本研究感谢南京市委改革办与市科技局等10个党政机构有关部门的支持以及相关职能部门的帮助，以及东南大学的李雨婷等同学的协作。