要点：在土地垄断条件下，实行土地招标、拍卖、挂牌制度造成的地价猛涨，是近年房价飞涨的首要原因；投资性需求及过度自住性需求显著增长，起了推波助澜的作用。因此，控制地价，加快以系列保障性住房为主的建设速度，是调控房价的根本措施；推行税收标准合理、恰当、适度的“阶梯式房产税”及相关配套措施，是抑制投资性需求和过度自住性需求最有效的手段；限购是遏制投机性需求十分有力的举措。

关键词：房价；投资性需求；过度自住性需求；系列保障性住房；安居商品房；房产税

近年房价飞涨，究竟原因何在？议论纷纷，其说不一；仁者见仁，智者见智。大致可归纳为如下几种看法：(1）分税制；（2）信贷无限扩张；（3）地价猛涨；（4）供小于求。上述论点均有一定道理。但是，有个问题不甚明了，即在房价飞涨过程中，这些原因有无主次，各起何种作用。为了弄清这个问题，首先需要回顾和分析一下房价的上涨过程。

（一）高房价的形成过程及其原因

1.  高房价的形成过程

根据有关数据进行分析表明，自1998年住房改革开始，到2009年的12年间，就房价

的上升趋势而言，以2003～2004年为界，前6年间，房价涨幅平缓；后6年间，房价增长迅速。

（1）房价平缓增长期

1998年7月国务院发布了国发[1998]23号文件。这是停止住房实物分配之后，一个重要的政策性文件。其要点有：（1）深化城镇住房制度改革的目标是：建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；（2）重点发展经济适用住房（安居工程）；（3）房价收入比在4倍以上的地区，可以对无房和住房面积未达到规定标准的职工实行住房补贴 。依据《中国统计年鉴-2010》的数据，1998～2003年经济适用房每年的开工面积占当年商品房总开工面积的比例，依次为20.8%、21.1%、21.8%、19.0%、15.2%和12.2%。从这个比例看，发展重点还谈不上是“经济适用住房（安居工程）”。尽管如此，在其后的几年中，房价还是比较平稳的，涨幅尚在合理范围之内。如以1998年的全国城镇平均房价作为100％，则1999～2003年依次为100%、105%、109%、113%和119%；平均每年增长3.7%。

（2）房价快速增长期

2003年8月国务院发布了国发[2003]18号文件。这是又一个关于住房改革的重要文件。与国发[1998]23号文件的明显不同之处在于：（1）要坚持住房市场化的基本方向，不断完善房地产市场体系；（2）采取有效措施加快普通商品住房发展，提高其在市场供应中的比例，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房；（3）经济适用住房是具有保障性质的政策性商品住房。紧接着，2004年土地出让方式发生重大变化，开始大力推行土地的招标、拍卖、挂牌制度。自此，全国城镇经济适用房的开工面积占当年商品房总开工面积的比例明显降低，2004至2009年，依次为8.9%、6.4%、6.8%、6.1%、6.7%和5.7％。而房价却开始猛涨，六年中平均房价依次为1998年的141%、158%、168%、197%、193%和241％；平均每年增长20.3%。

2.  房价飞涨的原因

为了抑制日益增涨的房价，国务院先后出台了一系列相关政策。主要有：2005年5月发布的“国八条”；2006年5月发布的“国六条”；2008年11月出台的“国十条”；2009年12月出台的“国四条”等。上述文件的主要措施为：（1）整住房结构，加快保障性住房建设。（2）通过信贷调控房价。但实践证实，效果并不明显。面对持续上涨的房价，2010年1月又发布了国办发（2010）4号文件（即《国十一条》）；2010年4月又发布了国发（2010）10号文件。其要点还是加快保障性安居工程建设；调整住房供应结构和控制信贷风险等。但房价还是居高不下。依据《中国统计年鉴-2010》的数据，从1998年到2009年，住宅销售价格随时间呈指数函数增长，相关极显著（n=12,R=0.944***）。这表明，随着时间推移，房价增长速度愈来愈快。

为什么在2003年之后房价会飞速上涨，且一系列调控政策收效不大？

对照国发[1998]23号文件和[2003]18号文件，可以看出，其主要差别是，将“重点发展经济适用住房（安居工程）”改成了“要坚持住房市场化的基本方向”、“加快普通商品住房发展，提高其在市场供应中的比例”。而土地“招、拍、挂”制度，是为了适应“住房市场化”需要的产物。房地产政策的改变，必然给房地产市场带来相应的变化。《中国统计年鉴-2010》的数据显示，1998～2003年6年中，当年新开工的经济适用房面积平均占住宅总面积的18.3%，但2004～2009年6年中，仅平均占6.8%，下降了171.1%。与此同时，国有土地出让价格逐年增长。根据《中国国土资源统计年鉴-2009》和《中国统计年鉴-2010》的数据，如以1999年的全国国有土地出让价作为100％（“年鉴”中缺1998年的数据），则1999～2003年平均每年增长36.8%；而2003～2009年为70.8%。分析表明，1999～2009年11年间，国有土地出让价随时间的增长亦呈指数函数，相关极显著（n=11,R=0.968***）。而房价与国有土地出让价呈直线正相关，二者的相关性极为显著（n=11,R＝0.946***）；且后者比前者的增长速度更快，如以1999年为100％，则2009年分别为672％和240％。同时，有关业内人士透露，土地出让金通常占房价的30～50%，这表明地价是房价的主要组成部分。

上述分析表明，房价猛涨，与国有土地出让价格的飙升密切相关，二者均随着时间推移，呈指数增长，即增速愈来愈快。可见，国有土地出让价格狂飚，是2004年之后房价飞涨的主要原因。

有的官员认为，房价飞涨的根本原因是分税制。但从分税制开始实行的1994年，到2003年的九年间，房价并未猛涨，这又如何解释？只能说明高房价的主要成因不在于此。

有的学者认为，房价快速上涨的主要根源是银行信贷无限扩张的结果。不可否认，贷款的快速增长确实是房价飞涨的原因之一，但决不是主要原因。因为通过信贷手段，只能对低中收入者起到一定的抑制作用；对于亿万和千万富豪，甚至对于具有数百万资产的的小富翁，都起不了多大作用。因此，在目前情况下，信贷措施的调控范围和力度十分有限。出台了那么多信贷措施，都没有把房价稳定下来的事实证实了这一点。

有的业内人士认为，房价上涨的原因主要是需要大于供给。从理论上讲，这个观点是正确的，因为在完全的竞争市场条件下，供给小于需求的商品，通常都会涨价。但现在的问题并不在于房价上涨，而是为什么房价呈现为指数曲线的飞涨。近年来，造成对住房需求增加的因素主要有二个，一是城镇人口数量的增多，二是个人对住房面积需求的增大。城市人口的快速增长，对住房的自住需求必然会随之增加。中国统计摘要-2010》中数据的显示， 如以1998年为100%，1998～2003年5年间，城镇人口平均每年增长5.2%，而2003～2009年6年间，平均年增长率反而下降，为3.9%。而城镇住房总面积分别增长11.9%和13.4%。分析表明，二者虽然均呈直线增长，但住宅总面积比人口数量增速要快。而房价的增速却为指数增长，前5年，平均每年增长3.7%，后6年增长率显著升高，为20.3%。可见，城市人口的逐年增多，也不是2004年以后房价快速增长的主要原因。从住房面积来看，从1998～2009年，全国人均住房面积呈直线增长（n=12,R=0.994***）。其中，1998～2003年，平均住房面积约21m2/人；2004～2009年，平均28m2/人。尽管人均住房面积逐年增加，但似乎人们还需要更多的住房，这又是为什么呢？分析表明，这是由于当人均住房达到一定面积时，对住房面积和数量的需求，已不再是人的生理需要；转而决定于财富和欲望了。2009年底，人均住房面积约30m2，按每户平均人口2.9人的统计数据计算，则为87m2；相当于一套大二居或小三居。居住面积已远远超过了经济比我国发达得多的日本，可以说，已经不错了。但是，有的人想住得更舒适一些，就需要面积更大的房子，可称之为过度自住性需求；有的人收入高，就想多置几套房产，用以出租，谓之投资性需求。特别是在民间资本投资领域过窄、银行存款负利率、全球化热钱涌入以及房地产日益增值的现状下，人们把资本投向房地产的欲望，势必会大大增强。因此，投资性需求和过度自住性需求明显增大。这对房价的上涨起了推波助澜的作用。

（二）抑制房价的对策

1.加快以系列保障性住房为主的住房建设速度，是调控房价的根本措施

如前所述，多年来，虽然中央一再强调大力发展保障性住房，但由于政策执行不到位，没有落到实处，所以其建设面积占当年住宅总开工面积的比例，反而逐年减少。故而，在实践中保障性住房的重要作用一直没有发挥出来。其实，这是调控房价的根本措施。因为只有大量增加住房供给，才能从根本上解决其供需矛盾。问题在于大力发展什么样的房地产。通过前述可以看出，只有在控制地价的前提下，才能有效控制房价的飞涨。而大力发展保障性住房，无疑是解决这个问题最佳措施。因为这项措施，既能大量增加住房供应量，又可控制土地价格，乃一箭双雕之举。

现保障性住房包括：经济适用房、限价商品房、廉租房和公租房4类。就实质而言，经济适用房也是一种限价商品房；廉租房也是一种公租房。只是前者的房价或租金更低，申请条件更为优惠。所以可将经济适用房和限价商品房并为一类，称之为安居型（或经济型）商品房，以有别于普通型商品房和豪华型商品房；将廉租房和公租房并为一类，称之为公租房。

需要特别强调的是，目前安居型商品房准入资格的级差过少，尚有一部分买不起普通商品房的中等收入水平的阶层被排除在外。这个“夹心层”，也是一个比较庞大群体。因此，建议将安居型商品房的申请条件分为四个等级，形成一个系列。现以北京市为例予以说明：目前北京商品房均价约21000元/m²，则90m2住房的总价约189万元。按此计算，年收入10万元时，房价/收入比为18.9；年收入20万元时，该比值为9.5，而国际上房价/收入比通常小于5。所以，在北京，3口之家年收入低于20万元者，均应得到保障性住房资格。即使按照这个标准，其房价/收入比，也大约超出国际上最高比值的一倍。而北京城八区3口之家经济适用房的准入标准为年收入4.53万元；限价房的准入标准为8.8元。后者的房价/收入比高达21.5。因此，在目前限价房准入标准之上，宜再设二级，比如8.8～14万元为一级，14～20万元为一级。同样，公租房亦应分为四级：第一级为目前廉租房的租价；二至四级房租逐级升高。例如某户，依据其收入标准，现居住在第一级公租房里；当其收入增加到二级标准时，房租就提高到相应标准，依次类推，直至四级。各级公租房房租按照相应的收入水平确定。这样，既利国也利民。居住公租房的中低收入人群，可免于经常搬家之苦，心里比较踏实；政府也可相应增加收入。此外，应当扩大公租房的建设途径，提倡事业和企业自建公租房；租金参照政府管理的公租房标准。

根据我国当前的商品房价格和人民的收入水平，估计能买的起普通型商品房和豪华型商品房的高收入人群，所占比例不足20%；需要得到保障性住房的人群在80%之上。因此，保障性住房（含安居型商品房和公租房）占总住宅建设的面积不宜低于80%，特别是在北京、上海等一线城市，更是如此。另外，在城镇中，还需要建设另外一类住房，即拆迁安置房。这种住房为另一类政策性住房，在统计时不应属于保障性住房之列。

2. 推行税收标准恰到好处的“阶梯式房产税”及相应配套措施，是抑制投资性需求和过度自住性需求最有效的措施。

房产税能否抑制房价，有二种截然不同的看法，一种认为，房产税不是用来打压房价的，对抑制房价不会有效；另一种认为，房产税可通过增加住房的持有成本，来有效调控房价。

我认为，作为既是固定资产，又是生活必需品的房产，在我国人口众多、城市化进程加快的社会条件下，为了保障居者有其屋；缩小贫富差距，房产不宜作为投资性商品。因此，当市场调节失调时，政府通过税收进行干预，引导居民合理住房消费，属于正常的政府经济行为。

在当前房价居高不下和地方财政连年亏空的特殊社会环境下，开征房产税有二个明显的目的：一是通过房产税，抑制投资性需求和过度自住性需求，以此调控房价；二是为地方政府提供一种稳定的收入来源，逐步改变“土地财政”的现状。但是，房产税能否在实践中达到预期目的，关键在于税收标准是否恰到好处。

近日，上海和重庆作为试点，即将开征房产税。在上海方案中，将征税基准定为60m2,大致是适宜的。但规定对原有住房，不管面积有多大，均不征税；且税率只有一个档次，没有实行阶梯式的累进税。我认为，其征收范围和税率均不够合理。因为这有悖于为确保税收公平而应当遵守的受益原则。在重庆方案中，只对独栋商品住宅和新购高档住房征税，覆盖面过窄；即使下一步也仅限于多套普通住房。我认为，其征收基准线过高，起不到抑制投资性需求和过度自住性需求的目的。因此，这二个方案实施后，虽然可能会有少许作用，但难以达到上述目的。因为，在目前我国居民收入和生活水平条件下，一户3口之家，即使拥有2套住房，通常也会拿出一套出租。因此，如果把起征基准定为多套住房，很难抑制投资性需求，对调控房价作用不大。当然，推行目前这个方案，也可能是出于策略的考虑，也可能是囿于利益和利害关系所致；这就要看今后的发展趋势了。

由上可见，确定合理的征收范围、恰当的征收基准和适度的税率是推行房产税成败的关键。征收范围应当涵盖所有住房，既包括新购房，也包括原有住房；既包括普通房，也包括高档房。征收基准以大于平均住房面积的50%～100%为宜；高于这个基准视为过度自住性需求。税率应采用阶梯式，最低一挡为0.8%～1.0%比较适宜。累进的额度不宜过小或过大。过小，起不到遏制房价的目的；过大，会损害多数人的利益。累进的原则是：房产超过基准面积50％的部分，房主通过出租住房能够获得一定收益；超过50％～100％的部分，收益甚微；超过100％以上的部分，使其得不到收益或者亏本。税基，特别是各个档次的税率的确定至关重要，是推行房产税成败的关键。所以各地政府应在深入调查研究的基础上，权衡各种利弊，才能找出恰到好处的税收标准。此外，征税标准不应一成不变；随着经济的发展，社会环境的变化，应对住房的基准面积和税率进行适度调整。

为了确保房产税的顺利实施，必须制定相应的配套措施：（1）尽快建立和完善个人住房信息系统，进而实现全国联网；（2）拟定有效的征税方法，确保房产税的顺利实施；（3）实行房产税之后，拥有多套住房的人群，为了弥补税收造成的损失，必然提高住房租金。为了防止租金失控，政府应当定出租金上限；其租金可略高于最高一级的公租房租金；（4）房产税的收入必须用于建设新的保障性住宅，同时做到收入和支出公开透明。

3.  限购是遏制投机性需求十分有力的措施

自2010年4月北京发布“只能购买一套商品房”的“限购令”以来，海口、厦门、深

圳等十几个城市也先后出台了限制居民购买商品房的政策。近日，国务院要求尚未采取住房限购措施的直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市，出台住房限购实施细则。这是打击投机性需求最有力的措施。

4.  目前需要采取多途径的综合配套措施抑制房价

为进一步做好房地产市场调控工作，国务院最近又出台了八条措施。这些措施，含有信

贷、税收、限购、土地供应、官员问责等多方面的措施。在目前情况下，这些措施对调控房价都是十分必要的。

（三）与本文有密切关系的题外话

     《中国统计摘要-2010》中的有关数据指出，从1998到2009年，地方财政的收入与支出差额均为负值。分析结果表明，该差额随时间后移而增加，呈指数函数增长（n=12, R=0.987***）。 这表明，其财政赤字的增速愈来愈快。与此同时，土地出让金额却呈直线上升（n=11, R=0.987***）。持续多年的这种状况，已经造成了地方政府对土地财政产生了较强的依赖性。如果今后大力发展保障性住房，必然会因为土地出让金的减少，进一步加大地方财政赤字。这对于本已捉襟见肘的政府财政来说，犹如雪上加霜。这个问题十分严峻，但又必须解决。怎么办？这就需要地方政府开源节流，加大改革力度，出台新的政策，制定新的措施。

(1)开源措施：

① 完善分税制这一财政管理体制，增加地方政府的税收额度；

② 推行房产税和资源税，以增加地方政府收入稳定的税种；

③ 改善投资环境，发展制造业和加工业等各种实体经济，增加税收总量。

(2)节流措施：