从国家自然科学基金会挪用案看基金会内部控制问题

 

 

2003年2月，国家自然科学基金会向海淀检察院报案，举报该基金会财务会计卞中利用职务之便挪用巨额公款。经海淀区检察院反贪局查明，卞中在担任基金会财务局管理处会计期间，利用掌管专项资金下拨的权力，采用虚构拨款事实、伪造财务与银行的对帐单、削减拨款金额等手段涉嫌贪污公款1200多万元，挪用公款达2亿多元。

作为一个普通的会计，为何能在8年长的时间里贪污、挪用公款而不被发现? 如果所在单位的内部会计控制制度健全，就不会出现这么多的漏洞，给犯罪分子留下可乘之机。国家自然科学基金会挪用案引发了我们对作为非盈利组织的基金会的内部控制问题的深入思考。目前，非盈利组织基金会发挥着越来越重要的作用，但是我国非营利组织基金会的治理尚处在摸索阶段，基金会的内部控制亟待进一步发展与完善。本文试从对国家自然科学基金会挪用案的分析入手，探讨基金会加强内部控制的若干问题。

 

一、案例回顾

2003年2月12日，国家自然科学基金会向海淀检察院报案，举报该基金会财务会计卞中利用职务之便挪用公款。海淀检察院接到举报后，组织反贪局侦查人员认真研究，认为该基金会会计卞中有私自挪用公款的重大嫌疑，立即派办案人员前往发案单位调查取证，并对涉案嫌疑人卞中进行传讯。

    经海淀区检察院反贪局查明，从1995年8月至2002年12月间，41岁的卞中在担任基金会财务局经费管理处会计期间利用自己掌管专项资金下拨的权利，多次采取虚构拨款事实、削减拨款金额、伪造财务、银行信汇凭证、进账单作账等手段，将公款共计1262.37万元转入多家公司账户。卞中还先后8次将公款共计19993.3万元挪出，转入北京汇人建筑装饰工程有限责任公司及其女友柴某家人开办的东方旭阳公司账内，用于上述两家公司的营利活动。为此，卞中收取汇人装饰公司支付的利息款8万元。卞中贪污、挪用巨额公款的行为从1995年一直持续到2003年案发。在卞中贪污挪用案中，检察机关还查明，作为其顶头上司、经费管理处副处长吴峰负有很大的管理责任。从1995年8月至1998年4月，卞中还伙同吴峰私自将公款1000万元人民币，借给一家公司进行营利活动，获得利息294.5万元，分给吴峰1万元。案发后吴峰将1万元退还。

案发后，卞中贪污、挪用的公款还有700余万元未归还。法院认为，卞中所犯贪污罪罪行极其严重，应判处死刑，鉴于卞中在被抓获后能够如实供述所犯罪行，认罪态度较好，且大部分赃款已被追缴，对其判处死刑、缓期两年执行。同时，吴锋在担任国家基金委经费管理处副处长期间，不能认真履行职责，玩忽职守，犯罪情节特别严重。但因其有自首情节，可从轻处罚。

2004年5月，检察机关以涉嫌玩忽职守罪和挪用公款罪对吴峰提起公诉。7月，卞中因涉嫌犯有贪污罪和挪用公款罪被公诉。卞中被一中院一审判处死缓，卞中的主管领导、经费管理处副处长吴锋，同时被法院以挪用公款罪、玩忽职守罪判处有期徒刑8年。

二、案例背景

中国国家自然科学基金委员会(National Natural Science Foundation of China，简称NSFC)于1986年2月14日在国务院批准下成立，其主要职能是管理国家自然科学基金，促进和资助基础研究在中国的发展。NSF的宗旨是秉承尊重科学、发扬民主、提倡竞争、促进合作、激励创新与引领未来的工作方针，持续不断地支持着中国的科学研究与教育事业的发展。

然而，作为一个有着如此重要作用的非营利组织，国家自然科学基金会在内部控制方面却存在极大缺陷，资金挪用、贪污腐败事件频发。据了解，卞中案是自然科学基金委员会综合计划局计划财务处原处长秦登才因导致400万元科学基金流失而被判刑6个月之后发现的第二起财务人员犯罪案件。检察机关在调查中发现，基金委财务制度管理不规范和基金审批与监管环节中的漏洞，给了卞中等人以可乘之机。按规定，主管部门应对财务部门及其工作人员实行有效管理与监督。但该委会计部门账务混乱。案件发生后，北京市检察院第一分院针对此案中发现的有关问题，及时向该科学基金委员会发出检察建议书。基金委在收到检察建议书后，已及时采取了整改措施。

 

三、案例分析

基金会资金屡屡被侵吞、挪用，暴露出了国家自然科学基金会财务管理的漏洞和内部控制的失效。

国家自然科学基金会是负责管理国家自然科学基金的国务院直属事业单位，所掌管的自然科学基金主要用于资助自然科学基础研究和部分应用研究，发现和培养科技人才。按规定，主管部门应对财务部门及其工作人员实行有效管理与监督，但该基金会会计部门账目极其混乱，在卞中挪用公款的8年间，主管部门竟没有很好地查过一次账。基金会的财务管理和基金审批与监管环节都存在严重漏洞。检察机关在调查中发现，卞中贪挪公款共计2.28亿元，大多采用“提现”的方式，把本该拨给科研单位的钱，通过做假账“掉包”给多家私人企业使用，再从企业提取现金“回报”供自己和情妇挥霍。需要指出的是，在卞中贪污挪用公款案中，其顶头上司时任基金会财务局经费管理处副处长的吴峰，扮演了同伙人和挡箭牌的角色。

分析卞中的犯罪过程我们可以看出，这个小会计的作案手段其实并不高明，是国家自然科学基金会监管失控使他一夜暴富，同时也使这个品质原本不算差的年轻人一步步滑向犯罪的深渊。事实上，该基金会的机构设置非常健全，仅职能局室就有6个，既有财务局也有纪检监察审计局，各项规章应有尽有。基金会经费管理处的工作职责和任务，就是对基金项目的经费使用情况和财务制度的执行情况进行检查监督。既有健全的机构设置，又有完备的规章制度，却让一个没有任何职务的小会计贪挪公款屡屡得手，成为“超级蛀虫”，实在令人不可思议。卞中案是在自然科学基金会综合计划局计划财务处原处长秦登才因导致400万元科学基金流失而被判刑6个月之后，发现的第二起财务人员犯罪案件。有制度没人抓落实，只管批钱不问去向，导致两起性质相同的案件在同一个单位相继发生。不难看出，该基金会的内部控制失效的。

 

 

四、案例启示

基金会加强内部会计控制具有必要性和紧迫性。我国社会目前正处在转型期,而不是成型期,所以,非营利组织的发展也体现出转型期的特性。我国的民间组织大多没有建立科学有效的内部控制。随着非营利组织本身的发展,随着社会对公共服务需求的增长从而对非营利组织本身能力建设的要求,非营利组织的数量和种类也越来越多,社团本身的活动空间越来越大。由于金钱和权力不断地向作为生活世界公共领域的NPO的侵蚀,内部控制薄弱成为非营利组织健康发展的软肋，非赢利组织的违法现象已逐步暴露出来。

事实上，基金会资金挪用现象在我国屡屡发生却屡禁不止。2003年8月，北京一中院曾经开庭审理过中国科学技术发展基金会被骗300万元一案。2008年7月底，多起涉案金额巨大的社保基金被挪用案件经媒体披露，公共基金管理问题再次成为舆论焦点。统计显示，在1986年至1997年间，全国有上百亿元社会保险基金被违规动用。据不完全统计，1998年以来，全国清理回收挤占挪用基金160多亿元，至2005年底，还有10亿元没有回收入账。截至“十五”期间，劳动和社保障部接到挤占挪用基金举报案件96件。此类案件频频发生，基金会的运作及管理机制，尤其是内部控制问题应引起高度的重视。

    基金会不同于一般企业，它是非营利性的民间组织，资金主要来源于国家财政拨款和社会各界的捐赠。因为许多基金是来自社会捐赠，基金的流失除了财产损失外，还将造成对社会信用的伤害。基金会应该建立一套行之有效的内部治理制度，有一个真正对钱款负责的主体，钱款来源哪里、如何划拨、划拨给谁等程序都应有一整套的有效监管，要公开信息、增加透明度，最终提高公信力，吸引更多资金。

　　随着经济和社会的不断发展，我国目前各种基金会越来越多，基金会财务管理也引起了有关方面的重视。国家出台了一些规定，要求基金会管理必须按照国务院和中国人民银行规定的范围开展活动，不得开办或变相开办存款、贷款、拆借等金融业务，必须有专职的审计人员。但是，由于缺乏有力的监管，基金会资金屡屡被侵吞、挪用。健全法律法规，加强对基金会的财务制度管理，是杜绝此类案件发生的根本。2008年6月，《企业内部控制基本规范》出台，充分显示了国家对内部控制的重视程度

最后，作为市场经济发展、社会转型、政府机构改革的必然产物,我国基金会的治理尚处在摸索阶段,作为实质上的单中心秩序的缺陷成了非营利组织基金会进一步发展的障碍。构建由基金会 、政府、独立部门、执政党组成的多中心治理秩序,引进现代公司多中心治理理念,健全行政治理秩序,推动独立部门、公民个人和党的基层组织参与治理,将是转型期NPO多中心治理模式的理性选择。这也是基金会内部控制建设得以有效运行的根本保证。

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