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陈安谈现代应急管理在中国(4)

已有 3086 次阅读 2008-6-11 13:44 |个人分类:专论—应急管理|关键词:学者

四、政府要把日常管理和应急管理相结合,注意平时的积累

  [主持人]:您刚才提到了这些里程碑式的事件,有几个都是国外的例子。我们知道,实际上在国外一些重大的灾难事件发生之后,他们的政府也都提供了各种应急预案,之后也都在完善应急管理的机制和体制方面做了很多工作。我想在这方面请您具体介绍一下,国外的应急管理在这方面有哪些经验做法,或者哪些教训值得我们学习和借鉴?相对于国外的发达国家,我们中国目前在这方面是不是存在一定的差距,有哪些需要提升的空间?

  [陈安]:我国从国家层面上重视突发事件的应急管理是在2003年之后,之前也出过一些区域性的关于突发事件应对的规章制度。但是大规模的关注应急管理还是在2003年之后,那时候第一件事就是先学习一些先进国家的应急管理经验,比如后来提出了一个“一案三制”的概念,就是从那些先进经验里面给出来的一个概括性的总结。“一案三制”中,“一案”就是完善预案体系,“三制”就是包括体制、机制和法制。我先从预案的角度来跟大家探讨一下。

  [陈安]:说到预案,大家在好几年前就已经从电视或者广播、平面媒体上知道,一旦出现什么样的事情,就会启动一个预案。但是,预案发展了这么几年之后,有些起到了比较积极的效果,但还有些更多的是停留在纸面上。我所知道的我们国家已经做的预案至少有200万份以上,这是我知道的一个数字,还是一个保守的数字,也就是说,我们预案已经有一大堆了,现在的问题就变成不是没有预案,而是预案到底应该做到多么完善、多么全面?!现在看来,在这方面,我们还有更多的工作可做。我研究过西方国家的一些预案,包括美国的国家应急预案,他们预案后面有一大堆的附件,那些附件比预案本身要厚很多很多,做的非常详细和具体,甚至,一个小镇面临洪灾,可能因为一条小河沟出现问题,都会有非常详细的预案。而我们的预案还不够详细。比如,像通知大家撤离这样一个事情,我觉得在很多的预案里只是一个原则性的规定。仅仅是在预案里有这么一条:通知大家撤离,但是怎么做呢?预案中往往没有具体的规定。

  [陈安]:对于美国加州的那一次大火,政府是这样通知公众的:所有人家的电话都会响起来,会一个声音告诉你在什么时间,用什么样的途径,向什么方向撤离。如果你没有接到这样的电话,也没有关系,还会有手机短信通知,再通知不到就是人喊人了。而我们一旦出现问题,通知在很多地方还在依靠“喊”这样一个基本的手段。相对来说,我们在这方面的细节上做得就不是很完善。下一步,还应该在预案的细节上做更多更多的工作,或者说我们作为一个详细的附件放在原则性预案的后面。

  [陈安]:除了预案之外,还有体制、机制和法制。法制方面,在2007年11月1号《突发事件应对法》已经开始实施了。于是,基本法已经有了,但是基本法在很大层面上只是一些原则性的规定,还没有把它更加具体化。所以,各地根据自己地域情况,再进行下一步的地方二次立法,我们可以把事情做得更细致一些。这是关于法制的问题。

  [陈安]:关于体制和机制。这两个概念在之前学者写过不少的文章,怎么构建一个体制,体制是什么、机制是什么。但是根据我的了解,学者在这个问题上的一些看法依然是不统一的,就是说有的人说体制包括体和制,后面那个制就是机制。这样的话,体制就把机制包进来了。也有的学者研究机制,觉得机制里面怎么会没有体制呢?这样,这两个概念还是属于一种你中有我、我中有你的混淆状态。我们最近也在加强对于体制和机制概念和它的组成内容、功能、具体做法的一些研究,希望能够在最近的时间内,给它一个比较清晰的说法。我们认为,体制就是一个具体的可以看得见、摸得着,大家可以依赖的系统,我们把它分成四个系统:一个是责任系统,这个责任系统包括我们的行政责任系统,像国家的应急办、地震局,此外还有社会责任系统,包括各个学会、协会,以及每一个个人,都是属于这个社会责任系统的一部分。这次的汶川地震救灾,我们就可以看到,行政责任系统的效能得到非常高效率的发挥,社会责任系统的启动以及作用的发挥,也是以前我们所没有见到的。可见,体制的两个责任系统运转的就比较有效。

  [陈安]:除了体制的责任系统部分之外,还有资源支持系统。除此以外,还有相应的技术支持系统,体制的第四个组成部分,我们认为应该是避难和救援系统。这样,就把一个完整的应急管理体制分成了四个系统,四个系统又分成了多个子系统。

  [主持人]:您刚才提到在体制当中有一个很重要的系统就是行政责任系统,这个是不是主要针对政府部门?这次四川汶川大地震之后,我国各级政府部门都迅速采取了措施,在履行它的政府基本职能。我想请您具体谈一谈,从公共服务这方面,作为政府部门,面对突发事件,尤其是灾难性的事件,应该如何进行救灾以及灾后重建?在这方面他们应该履行哪些基本的责任和职能?

  [陈安]:关于政府应急管理的职能,我认为它是属于我们的政府公共服务的一个部分。原来大家理解公共服务是大家在需要的时候可以去问一下,从那知道信息,或者说像商店要开业我们需要找工商部门去盖章,其实,这只是政府公共服务的一个部分,那些都是日常行政的一个部分。应急管理,虽然我们不是经常看到这种职能在日常生活中获得发挥,但是它一定属于政府公共服务的一个基本职能。在这一方面,我们觉得政府应该多关注一些平时的事情,基于平时事情处理上的一些积累,对突发事件出现后的应急管理作出贡献。毕竟,对于一个地区来说,出现突发事件还是一个偶发的现象,也许一年有一回,也许30年有一回,也许50年有一回,这样的话,它的应急管理职能有时候看不到价值和作用,这样最好把日常的管理和应急的管理结合起来,平时的积累就是为了一旦出现无法预料的事情,这些公共服务职能能够启动起来,发挥它的应有作用。这是我们对于政府应急管理职能和责任的一个基本想法。

  [陈安]:至于怎么具体来做,我发现现在各地包括应急办,包括其他各个职能的做法都是不一样的。之前,有学者提出来这样一个观点,就是对于应急管理来说,要做到“关口前移”。
  这里,我想说一下我们对于灾害应对的四个过程的一个分类。第一个过程就是救灾;救灾就是应急管理,它是我们没办法的办法,灾害事件突发出现了,只有救灾,只有进行应急管理。除了这个之外,还有就是减灾。我们国家有个减灾专门机构。减灾就是说发现各种灾害可能的苗头,然后把这些因素都逐渐地消减掉,这样,整个区域也好,国家也好,或者说一个企业或者部门也好,就都会有一个比较安全的环境,这是一个减灾的问题。在减灾的上一层次,就是防灾。事先就把所有风险因素都考虑清楚,而且由于具备比较好的预测预警功能,盯着那些可能会发生问题的因素,看看它是不是正在增长或者消减。这样,我们就随时可以知道灾害的具体情况是怎样怎样,会不会最后发生?放在就是应该有相应的做法,使得突发事件不会积累到要发生的那个地步。这就是防灾。

  [陈安]:还有一个更高的层次,就是免灾。我想这是很难做到的一种理想的状态。但是对于政府的公共服务中的一个职能来说,防灾、减灾以及最后的没办法的救灾,都应该是它的重要的职能。


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