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基于OpenFlow架构的IaaS云安全
SDNLAB123 2015-3-18 14:35
编者按：云计算技术的服务型基础设施即服务（ IaaS ），以其可扩展性、高效性及弹性等特点正在成为资源利用的主导方式。在从云计算的 IaaS 应用获得便捷的同时，安全漏洞和隐患也需要被关注。在这项工作中，我们提出建议架构，并已形成论文《 An OpenFlow-based Architecture for IaaS Security 》，以解决云计算的安全问题以及展示我们实验活动的第一批成果。 简介 IaaS 的服务模式允许在不关注底层物理基础设施的情况下，配置和运行异构应用程序。云计算技术创建出一个可以重现真实操作环境的虚拟化试验床，包含以下优势： ■一个在内部重现真实世界场景进行测试活动的机会； ■自动处理整个平台的备份和故障恢复的可行性； ■自动配置和管理试验平台的组件和版本化； 基于学术研究分析 , 云计算的安全问题涉及很多不同的领域。认证、授权和计费的处理方式也将受到很大的影响：安全威胁往往起源于内部用户，所以往往按照明确的全局策略，只允许有认证的用户才能访问指定资源。与平台资源相关的用户行为应该被监管以便进一步分析处理违反策略的行为。另一个重要的工作就是管理安全策略，来保证整个云数据存储的可用性、完整性和保密性。在这种情况下，先进的加密方案可以用来保证只有指定的认证用户才能在云数据存储中访问、修改和删除信息。 虚拟化技术是 IaaS 模型的核心，它正迅速的改变网络安全的需求。传统的安全手段，如内部安全设备和访问控制名单在处理虚拟服务器和资源时，由于要应变拓扑的快速变化而需要更新，这是不可持续的，只有经过授权的主机和设备才能够在虚拟网络里通信，而恶意访问则会以某种方式被限制。虚拟层也带来了新的安全挑战，因为虚拟客户端很容易被入侵并且损坏其他虚拟机。所以其中一个可能的补救措施就是检查虚拟机的行为，同时，检查虚拟机的镜像来核实他们的完整性。 为了有效处理云安全事件， 我们提出基于 OpenFlow 架构的识别攻击模式，并且实现缓解、恢复策略以对安全事件做出反应，这种结构的设计已经在 IaaS 云平台 OpenNebula 中部署实施 ，它代表了一个真实的区域管制中心（ ACC ）。在试验平台运行的应用程序强调了安全解决方案自动处理灾难和攻击的恢复需求。这里提出为了设计结构进行的初次实验活动： ■不同的开源 OpenFlow 控制器之间的性能对比； ■在供应时间度量的基础上三种不同的开放源码的 IaaS 平台的特征； ■为了提供 L2 VLAN 封装 / 解封装，在所选择的控制器上执行新功能。 OpenFlow 和 SDN 模式 基于软件定义网络（ SDN ）实现虚拟化实验平台网络处理和配置的方式，是一种对网络新的认知方式。与网络设备相关的数据平面及集中外部逻辑的控制平面与传统网络设备有明显不同。采用 SDN 收获的最大益处是对应用层的完全隔离和全局视图。第一种情况下研究人员可以在控制层之上创建自己的应用，与网络设备完全隔离开来。因此可以写入新的协议或应用程序，而不会影响设备的内部结构。第二个优点涉及网络本身的全局视图可用性，所以很容易对事件作出反应，并且改变拓扑。 OpenFlow 是这种途径的一个实现方式，包含了控制层和数据层之间的接口，定义了所有通过建立在网络交换机和外部控制器之间的安全通道信息，从而按照信息流来决定逻辑顺序。如今 SDN 对云计算网络服务十分有吸引力，因为它代表了一种灵活的动态创建虚拟网络的方式，并且保证多租户的二层隔离。另外，从之前的分析和实验得到的结果中可以确认 OpenFlow 可以使网络得到极大地灵活性，确保动态安全策略的实施，而不需要改变网络组件的内部结构。这就是为什么 OpenFlow 被认为是一种面对漏洞的有效算手段，即使是在一个像云计算 IaaS 这样的动态环境下也能在面临安全问题时自动执行减灾和恢复的策略。 合适架构 架构主要从三个不同的层来分析，云层展示了两个数据中心，位置上通过一个私有企业的骨干网连接，为了进一步提高数据中心的安全等级，可以利用一个基于 MPLS （多协议标签交换协议）的拆分机制，把数据包分割成几部分，并重定向到分离路径，这样截获的恶意用户就不能重新构建消息了。每个数据中心都有自己的 IaaS 集群并有一个主节点用于负责管理所有基础设施。在虚拟化层，视图是独立于一个部署在数据中心的特定平台，关于组织架构，每一个物理机，即“计算”节点，创建一个虚拟交换机挂载所有的客户机网络接口。在虚拟交换层，使用 OpenvSwitch 技术，提供了一个套功能，其中的 OpenFlow 协议可以实现。交换机的流表通过 OpenFlow 的控制器编程：当由虚拟客户机所产生的数据包到达的交换机，并且没有匹配可用的规则，它被发送到控制器，它可以决定在交换机下发新的规则以转发或丢弃方式处理数据包。所有虚拟机产生的流量都会被控制，并且会根据一些有名的恶意攻击模式进行检查，以找出可能存在的攻击。当检测到异常网络活动时，由 Snort 产生警报并通过 TLS （传输层安全）插件到达报警关联器，从而执行以下操作： ■事件存储 ■对需要确定攻击的严重性级别信息提取后进行通知 ■在上述严重级别的基础上识别缓解策略实施。 策略将由与 IaaS 的管理器和 OpenFlow 控制器交互触发。当一个虚拟试验平台遭到攻击被检测出来后，我们打算实施的策略主要是把被攻击的 VM 迁移到相同基础设施但不同的数据中心里，迁移完成后，关联器可以指示控制器改变客户之前托管的物理节点中虚拟交换机的信息流，以保证位置的透明度。 实验活动 展开的第一个实验工作，目标是从几个 OpenFlow 控制器中选择一个开源的解决方法。 OFlops （ OpenFlow Operations Per Second ）完成了对控制器性能的比较，它是由两个软件包构成的。 ■ OFlops ，一个允许基准交换机许多功能的特定控制器； ■ Cbench （ Controller benchmarker ），通过模拟交换机的连接为控制器产生数据包传入； 这样可以计算出数据包传入率的最大值，数据包到达和传入的延迟以及处理延迟。 上图显示出 Flow-mod 每秒的消息数，通过这个消息，控制器能够安装、修改或删除交换机列表的流规则。在比较中，也将考虑其他参数，如扩展性和易修改性， RESTful APIs 的可用性和项目开发背后的支持。我们的选择落在 Floodlight ，这是一个在 Apache 许可证下发布的基于 java 事件的控制器，由一个开放社区开发。 为了提供 L2 隔离功能，使用 VLAN 技术在虚拟机之间通信，修改 Floodlight 的“转发”模块，使用 OpenFlow 技术以实现 VLAN 标签的封装 / 解封装。 VLAN 标签只能被云平台本身直接检索，可以识别到属于虚拟网络的虚拟机带有特别的 VLAN 标签。其他的修改则配合控制器与 OpenvSwitch 之间通道的保护措施。后一种本身支持 SSL 信号交换，所以我们用私钥或者公钥（由 JAVA 密钥工具生成）处理实现 Floodlight 连接模块中的通信安全。 作为本次实验最后一步，我们评估了三个不同的 IaaS 平台的“置备时间”：这个度量指的是从产生新的虚拟机（通过 API ）的请求开始直到平台获得“ ready ”的状态中间的这段时间。我们认为这会产生 16 种组合，他们由 4 个参数组合出来，分别是： ■服务提供：新的虚拟机的需求偏好，即虚拟 CPU 的数量和 RAM 的大小； ■数据存储（二进制）：虚拟机的二级磁盘存储； ■物理节点压力：已经承载在节点上的虚拟机的数量（ 0-5 ）； ■自动调度（二进制）：负责挑选新虚拟机分配承载位置的设施。 我们计算出创建 10 个请求不同但结构相同的虚拟机的算术平均值，以下是与我们观点相关的特定组合：（ 1 ）一个中间服务器请求（ 1 个虚拟 CPU ， 2GB RAM ）（ 2 ）数据存储请求（ 3 ）物理节点上已承载的 5 个虚拟机（ 4 ）调度模块激活。 总结 在这次工作中我们先讨论了云计算环境的安全问题的挑战相关的背景。然后通过描述我们所需的所有架构组件，提出了一个基于 SDN 的保证网络安全和在攻击时的反应选择途径。未来我们的工作目标是使用更复杂的入侵检测机制，以便能够检测未知的和不寻常的流量模式。此外，我们打算通过进行云计算的 IaaS 平台之间更准确的比较来扩大实验活动，主要是基于其他一些参数，如：弹性、敏捷度、网络压力和 CPU/ 存储器的使用率。
个人分类: 技术交流|1809 次阅读|0 个评论
服务型精细化的德国大学行政管理
热度 7 lgmxxl 2013-10-9 09:36
——德国高等教育发展分析之六 题记：在对德国高等教育进行为期20天的考察以后，有了一些思考与思想。但委实拿不准这些思考与思想是否反映了实际，请在德学者、学生给予批评指正。本人将十分感谢。 德国大学伴随着全球新公共管理理念的盛行，也在进行着德国式行政管理改革。这些行政改革贯穿着服务意识、目标意识、成本意识、精细化管理意识、绩效管理意识等理论。德国大学行政管理首要的一个理念即是服务意识。他们认为教授是大学主体，是办学的关键。大学行政服务于大学教学与科研、服务教授是天经地义的事。第二，德国大学普遍实施每四年一次的目标管理。这些目标涉及注册学生数、男女比例、运行成本控制等内容。大学行政管理职能部门制定目标及成本控制数据来自中介机构。第三，德国大学行政管理中注重成本控制。德国大学对成本的控制是建立在大量的调研和数据基础之上的，这些数据由专业的机构来进行评估。实施成本控制，有效节约了成本。以柏林自由大学为例，实施成本控制后，其能源支出在能源价格上涨的基础上实现了连续两年下降。第四，德国大学行政管理实施精细化管理。细节决定成败，从德国大学细节管理上，我们看到他们在管理上的用心投入。办公区有厨房，供员工做饭、茶歇用；卫生间放有两卷纸，以避免出现尴尬等。第五，德国大学行政管理注重绩效。德国大学近年来开始实施绩效管理，对管理较好的单位还给予一定的资金补助。第六，德国大学行政管理人员中，一半左右的人为有限期合同制人员。 我们在考察中，一直在思考这样一个问题：德国在管理体制上有类中国化的现象，即出现所谓的异化的大学行政化问题。但德国大学为何没有出现行政化问题？这们认为德国大学有以下保障举措，德国大学很难出现行政化问题。 第一，理念保障。德国大学是现代大学的发源地，现代大学理念中的核心观念在德国大学中根深蒂固。教授治校、学术自由是深入到大学各类人员骨髓中的东西。教授就是大学，大学围绕教授开开展，是理所当然的事。行政管理部门服务教授也就是顺应自然的事。 第二，组织保障。从大学层面的中心管理机构(主席团和大学评议会)到各个科系，再到最基层的教学和科研组织，德国大学行政管理体制可以说与“议会制”有着很多相似点。而各类委员会教授人数基本占绝对多数，大学里几乎所有事务都是由本校的教授决定的。 第三，制度保障。行政管理决策事务公开透明是德国大学预防腐败、避免行政化的重要机制和重要保证。德国大学的行政管理人员实行公开招聘，大学校长由评议会选举产生。学校的行政管理决策公开透明，行政事务程序规范，全部处在“阳光”之下，处在全校师生员工和社会媒体的全方位监督之中。大学内有专门的内部监督机构如设立内审或检查小组；设立反腐败工作联系人制度；定期实行岗位轮换；实行分权制衡，防止权力过分集中。等举措，有效避免腐败，除去产生行政化的土壤。 第四，给力的中介机构保证。德国大学行政管理立足于科学化、精细化管理，其数据来源往往由社会中介机构提供。如柏林自由大学已经实施了三年多的绩效管理，其成本核算、办公用房分配等均由社会中介机构提供数据支撑。这一方面杜绝了人情风，同时也避免决策的随意性。另一方面，专业机构提供的数据也增加了行政管理的权威性与科学性。
个人分类: 国外高等教育|8632 次阅读|12 个评论
[转载]黄爱宝：三种服务型政府观比较
whyhoo 2012-7-6 09:44
当下中国学界与政界主要存在着三种服务型政府观，即基于政府价值理念的内涵定位和适应后工业社会治理要求的服务型政府观;基于政府价值理念的内涵定位和主要借鉴工业社会治理经验的服务型政府观;基于政府职能结构的内涵定位和主要借鉴工业社会治理经验的服务型政府观。它们在服务型政府的本质内涵、主要特征、兴起动因、理论基础等方面的阐释与定位都不尽相同。就目前所产生的实际效果而言，第一种服务型政府观理论目标相当宏大高远，但实践响应比较困难;第二种服务型政府观理论契合学界主流观点，但实践响应比较一般;第三种服务型政府观理论契合政界近期工作，且实践响应也较明显。梳理和比较这些不同的服务型政府观应当是推进和深化服务型政府研究的必要环节和重要任务。 　　 本文为国家社会科学基金重大项目“中国特色社会主义管理体系研究”的阶段性成果。 　　十多年来，在中国政治学与公共管理学领域，服务型政府可以说是最为重要的政治议题和行政目标，也是颇具争议的学术话语和核心概念。在服务型政府的理论研究和实践推展中，检讨分歧、加强对话和增进共识既是服务型政府研究的必要环节，又是优化和提升中国特色的服务型政府建设水平的迫切需要，所以，梳理和比较这些不同的服务型政府观应是服务型政府研究的重要任务。笔者认为，当下中国学界与政界主要存在着三种服务型政府观，它们在服务型政府的本质内涵、主要特征、兴起动因、理论基础等方面的阐释与定位不尽相同，目前所产生的实际效果也各有差异。对此，我国有不少学者并没注重加以辨析和区分，而是简单地进行引证和杂糅，从而造成了更多、更大的混乱;也有不少学者从不同角度和在不同程度上进行分析和归纳，其中不乏真知灼见，但又存在诸多不够准确、不够全面乃至不得要领的缺陷。故此，本文力图进一步甄别和研判这些不同的服务型政府观，以就教于方家。 　　 一、基于政府价值理念的内涵定位和适应后工业社会治理要求的服务型政府观 　　第一种服务型政府观主要以张康之教授为代表。他认为，所谓服务型政府就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述就是为社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众服务。服务是一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，是把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。服务型政府模式不是具体的、个别的政府职能的重新定位，而是政府的根本性改变。显然，这种服务型政府观明确地基于政府价值理念层面来定义服务型政府的本质内涵，即服务型政府是坚持和落实为社会服务的价值理念的政府。当然，它也不否认服务型政府也存在一定的管理或管制职能，但必须是在服务价值理念的指导和统摄之下，即服务型政府“即使存在着对社会的控制和干预也是从属于服务的目的”。 　　与服务型政府相对应的是传统的统治型政府和近代以来的管理型政府，它们在本质内涵上的区别也体现为政府价值理念的不同，即在价值理念上，传统的统治型政府的统治理念以统治阶级为本，是统治阶级的自我中心主义;管理型政府的管理理念以政府管理者为本，是政府管理者的自我中心主义。服务型政府在根本性质上与这两种政府类型的性质不同，它将彻底抛弃旧的治民观念或“为民做主”的观念，而确立为民服务和“人民作主”的理念，即用服务理念取代传统的统治理念和近代以来的管理理念。更进一步地说，统治型政府的价值理念决定了它不可能代表和实现社会的公共利益，而管理型政府也只能代表与实现形式上的社会公共利益，只有服务型政府才能真正代表和实现形式和实质相统一的社会公共利益。 　　张康之教授也曾基于政府职能历史变迁的角度来解释统治型政府、管理型政府和服务型政府的职能模式。他认为，传统的统治型政府的主要职能是维护等级秩序，是政治统治职能。在近现代社会的管理型政府中，政府的社会管理职能与政治统治职能在政府的全部职能结构中的地位发生了改变，政府的阶级统治职能与社会管理职能开始了此消彼长的运动，政府职能从政治统治为主导转向社会管理为主导。在服务型政府中，表现出来的是一种在引导型政府职能基础上成长起来的全面社会管理的政府职能。他强调：在统治型政府巾，会有社会管理的内容，让社会管理来服务于统治和支持统治;在管理型政府中，社会管理成为政府职能的主要内容，政府从社会管理出发，以社会管理为目标，这时的政府巾即使存在着统治的内容，也是服务于社会管理和出于社会管理的目的。 果然，有的学者就此认为，这是一种从政府职能历史演进角度研究服务型政府的观点，即从统治型政府向管理型政府再向服务型政府的转变，是政府职能结构中统治和管理、管理和服务此消彼长的动态变化过程。 　　然而，笔者认为，就政府职能体系发展的总体趋势而言，在人类社会历史演进中的政府职能重心或重点可能的确存在着统治职能、管理职能和服务职能的历史转换，但是，如果我们就此认定张康之教授是基于政府职能结构的角度来区分与论证统治型政府、管理型政府和服务型政府的本质内涵，那么，就很容易引起误解，也不符合他的本意。其理由有： 　　一是如果我们基于政府职能结构来区分与定位不同历史类型政府的内涵，认为统治型政府就是以政治统治为主要职能的政府，管理型政府就是以社会管理为主要职能的政府，服务型政府就是以公共服务为主要职能的政府，那么，这种理解与上述主张的基于政府价值理念角度的定义就不能在逻辑上保持必然一致，因为政府价值理念与政府主要职能并不是同一个概念。比如，一个政府在价值理念上仍然是统治理念或管理理念，那么，即使以公共服务为主要职能也不应是服务型政府。 　　二是任何类型的政府都会具有不同的具体职能，这些具体职能不论作¨宅次之分，它们之间应当是一种互相渗透，互为前提，互为手段和互为目的关系。张康之教授强调统治型政府中的社会管理职能是从属于政治统治和为政治统治服务的，而管理型政府中的社会管理职能是目的，政治统治则是从属于社会管理和服务于社会管理的。究其实质，他应当并不是表明统治型政府或管理型政府中作为两种具体职能的统治职能和管理职能之间的关系，而是表明政府具体职能和政府价值理念之间的关系，即统治型政府中社会管理职能服务于统治价值理念，管理型政府中的政治统治职能服务于管理价值理念。同样，在服务型政府中也存在着具体的社会管理职能和公共服务职能，同时管理中有服务，服务中有管理，管理为了服务，服务也为了管理，但是，社会管理职能必须从属于服务价值理念，而不是公共服务职能从属于管理价值理念。可见，从这个意义上说，张康之教授的本意应当还是主张基于政府价值理念来区分政府的不同历史类型。 　　这种服务型政府观将服务型政府放到人类历史长河的总进程中加以界定，即认为在农业社会，人类建立起了统治型政府，到了工业社会，人类建立起了管理型政府，在后工业社会的进程中，我们的任务是建立起适应后工业社会治理要求的服务型政府。随着20世纪后期的后工业社会到来，社会的复杂性和不确定性迅速增长，使管理型政府“以不变应万变”的控制思路开始显现出失灵的状况;而“新市民社会”的出现以及各种各样社会自治力量的涌现并介入到社会治理体系中来，使社会治理主体呈现出多元化趋势，社会治理结构也出现了一种“非中心化”的平等合作治理趋势。这一切都要求政府努力扮演服务者角色，以服务精神和理念去引领行为选择，即从管理型政府转变为服务型政府。所以说，服务型政府建设是历史的必然，也是当前政府改革的目标。我们应当在人类走向后工业社会的进程中来认识和思考服务型政府。服务型政府的基本特征也将在政府改革的过程中逐渐显现出来。 具体地说，这种服务型政府的基本构想或主要特征主要表现为：一不是控制导向，而是服务导向的政府;二不是效率导向，而是公正导向的政府;三是把工具效用与价值观照有机结合起来的政府;四是包含着合作和信任整合机制的政府;五是德治与法治有机结合的政府;六是行政程序的灵活性与合理性相统一的政府;七是在行政人员的行为层面上，是行政自由裁量权得到道德制约的政府;八是超越了回应性的前瞻性政府;九是体现一种引导型政府职能模式的政府，等等。 笔者认为，其中服务导向或“公民本位”、“社会本位”应当是服务型政府的最根本特征，它决定了服务型政府概念的本质内涵，而其它特征都是建立在这个根本特征基础之上的。 　　这种服务型政府观认为，“服务型政府”概念具有中国本土特色，是中国学者首先提出来的，所以，我们不应当到西方国家的公共行政理念中去寻找服务型政府的理论根据甚至理论模型，更不能到18世纪的启蒙思想家的著作中去寻找服务型政府的理论模式。服务型政府虽然包含着但不能归结为适应工业社会要求的“有限政府”、“法治政府”和“责任政府”等表述资产阶级政府的概念所指称的内容，更不是这些概念的拼凑和杂糅，而是对它们的超越，是一种面向后工业化现实的政府模式，是一种更好、更高形态的政府模式。 这种服务型政府观坚信，目前西方国家还没有创建出适合后工业社会治理要求的服务型政府模式，服务型政府理论也并没有直接地存在于西方的新公共管理理论、新公共服务理论或后现代公共行政 　　理论等之中。服务型政府建设也决不是以往任何一种政府模式的复制，而是一项伟大的创新工程，它需要创新性思维，需要在管理型政府的一切失败教训中展开想象。 　　就实际效果而言，目前这种服务型政府观主要表现为理论目标相当宏大高远，获得实践响应比较困难。这种观点的理论视野非常宏大，它从人类社会历史发展的总进程中来分析与论证服务型政府建设的必然趋势，不仅揭示了服务型政府是体现人类社会历史发展规律的理想化远大目标，而且认定了服务型政府也是包括中国在内的后发展中国家超越西方发达国家的理想化战略选择。当然，也正由于这种观点理论目标比较高远，理论魅力也比较独特，加上所体现的政府应当为人民服务的价值理念深入人心，因而它在我国学界已经产生越来越大的学术影响，即使上述基于价值理念层面的服务型政府定义，以及关于统治型政府、管理型政府和服务型政府的政府历史类型“三分法”等已被我国学界较为广泛地引用和传播。但是，我们也应该看到，这种观点强调服务型政府建设不仅是一个长期的、艰巨的系统工程，而且对于自身理论创新的要求也比较高，目前还主要处于理论畅想阶段，具体实践方案还有待进一步规划和检验;加上目前中国社会实践还是热衷于补上工业化“课程”，迷恋于学习西方政府改革的所谓“先进经验”，而中国目前公共管理理论研究的主流仍然是追踪与借鉴西方有关政府改革理论，因此，这种服务型政府观可能在短期内难以获得较大的实践响应。面对这种情势，我们还需要有更多的理论准备和更强的实践勇气，才能不断地实现这场后工业社会的启蒙运动，也才能不断将这种超越现代西方管理型政府模式和面向后工业社会的服务型政府研究及其实践推向深入。 　　 二、基于政府价值理念的内涵定位和主要借鉴工业社会治理经验的服务型政府观 　　第二种服务型政府观主要以刘熙瑞教授为代表。他认为，服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。纵观人类的政治文明史，其基本线索就是从管制型政府到服务型政府的发展历史。而管制型政府与服务型政府是两种根本不同的政府体系，其核心差别在于：究竟是官本位还是民本位?是政府本位还是社会本位?是权力本位还是权利本位?它们表现为两种管理理念、两种管理哲学的对立，表现为两种根本不同的管理体制。 从上述论断中不难看出，这里的服务型政府的内涵也是主要基于政府价值理念层面来定义的，即所谓服务型政府就是坚持与落实公民本位或社会本位的服务价值理念的政府。显然，这种服务型政府内涵定位与第一种服务型政府观基本上是一致的。 　　但是，这种服务型政府的定义与第一种服务型政府观又不完全相同，因为它同时也将“通过法定程序”和“承担着服务责任”等规定作为服务型政府内涵中的本质规定。有学者曾将上述定义解读为四个方面的内容，即服务型政府是以公民为本位的政府，是以服务为宗旨的政府，是法治政府，是责任政府。其实，在第一种服务型政府观看来，这些有关服务型政府的规定中所强调的“通过法定程序”和“承担着服务责任”等规定或“法治政府”和“责任政府”等特征都还主要是工业社会治理经验的反映，是适应工业社会的管理型政府的典型特征。这些规定不仅不应当作为适应后工业社会要求的服务型政府的本质内涵，甚至也不应该简单地作为其一般属性，因为服务型政府虽然包括但不能归结为这些规定或特征。如果将属于工业社会的管理型政府内容的东西冠以服务型政府的名称，这在理论上是服务型政府的庸俗化，在实践上是属于维护管理型政府而阻碍服务型政府建设的做法。 　　这种服务型政府观认为，服务型政府是经济全球化背景下中国政府改革目标的必然选择，是中国加入WTO之后政府必须进行的变革。因为经济全球化和WTO所体现的是成熟的市场经济的原则，在市场经济的开放原则和公平竞争原则下，必然提出政企分开的要求。WTO的基本精神或WTO的灵魂，就在于强调政企分开，强调在政企分开前提下体现的一种社会本位、公民本位、市场本位、企业本位的精神。 在这种情况下，政府自然要首当其冲地发生变化，其最根本的就是顺应市场经济要求，在市场本位、社会本位的前提下，把管制观念转变为服务观念。 这种服务型政府观还认为，服务型政府是目前西方各国行政改革进程中的一种趋势，也是我国当前民主政治发展的必然产物。 可见，这种服务型政府观主要是基于我国由计划经济向市场经济转换的背景来考察服务型政府的兴起动因，这与第一种服务型政府观基于人类社会进入后工业社会背景来思考服务型政府有着明显的区别。在第一种服务型政府观看来，市场经济、民主政治也可以代表工业社会的背景，目前西方各国行政改革方案与实践也未能从根本上摆脱工业社会治理模式即管理型政府模式。 　　这种服务型政府观明确地认为，支撑服务型政府这一全新模式的，是近现代产生和发展的诸种先进理论，即政府公共性理念是服务型政府的原初理念;民主理论是服务型政府的奠基性理论;马克思主义代表制思想是服务型政府的直接指导思想;现代公共行政学理论是服务型政府的直接支撑;法治理论是服务型政府的制度基础。 而“无论是经济调节、市场监督，还是社会管理，其本质都是公共服务” 。迟福林将“经济建设型政府”作为公共服务型政府的对立面，前者即是指政府长期主导资源，并将掌握的资源主要运用在经济领域，长期充当经济建设主体和投资主体的角色，将主要精力用来直接投资搞经济建设。 笔者认为，在这里，所谓“经济建设型政府”的内涵定位显然是基于政府职能结构的角度，即政府主要履行直接投资搞经济建设的职能;而相对于狭义的公共服务职能而言，广义的公共服务实质上表达的已是一种价值理念，即政府坚持“社会本位”的公共服务价值理念。在社会主义市场经济条件下，这种公共服务价值理念体现在经济调节、市场监管、社会管理和狭义的公共服务职能之中，而“经济建设型政府”履行直接投资搞经济建设职能则不能体现公共服务价值理念，相反体现的是一种以政府为中心的价值理念。可能正因为如此，迟福林教授也认为，“公共服务型政府”是建立一个与经济转型、社会转型相适应的、以人为本的现代政府模式。 这实质上就是将公共服务型政府的内涵定位于政府“以人为本”的价值理念之上，而这又在一定程度上与前两种服务型政府观是暗合的。 　　迟福林教授所说的公共服务型政府具有如下鲜明的特征：第一，政府必须依法行政;第二，政府是有限权力政府;第三，政府是透明政府;第四，政府是精干的政府。 其实，在第一种服务型政府观看来，有关服务型政府的法治政府、有限政府特征描述仍是建立在借鉴工业社会治理经验的基础上，是属于工业社会治理模式的内容。迟福林教授认为，我国改革开放20多年来，逐步形成了一个“经济建设型政府”模式，这比照传统计划经济体制下的政府职能是一个进步，但经济建设型政府有着严重的误区，其中最重要的误区之一就是不恰当地把原本南政府或政府为主提供的公共产品和公共服务推向市场、推向社会。建立公共服务型政府就是从优先经济目标向优先社会目标转变，这是我国社会发展的重大任务，是经济持续增长的保障，是我国市场化改革进程的客观要求。 显然，在服务型政府兴起动因的解释上，这种公共服务型政府观与第二种服务型政府观比较相似，但与第一种服务型政府观明显不同，并不是针对适应后工业社会需要的政府模式而言的，而主要是反映了适应我国社会主义市场经济体制的一种政府职能转换以及政府理念转变的要求。 　　以朱光磊教授为代表所提出的“服务型政府”或“公共服务型政府”概念内涵则是指履行狭义的公共服务职能的政府。他认为，世纪之初，我国明确提出建设公共服务型政府。温家宝总理2003年9月在国家行政学院讲话时指出：“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，是社会主义市场经济条件下政府的四项基本职能”;十七大明确提出把“建设服务型政府”作为行政管理体制改革的重要目标。这在很大程度上与政府职能转变密切相关。建设服务型政府是转变政府职能的新阶段，服务型政府就是以提供公共服务为主要职能的政府。 笔者认为，与前述的服务型政府观相比，这种服务型政府观中的服务型政府内涵更加狭义，这样理解的服务型政府不仅不能作为适应后工业社会的政府治理模式，甚至也不能作为我国现代政府转型的根本目标，只能作为当前我国政府改革的众多具体目标之一，因为，公共服务职能只是现代政府的基本职能或主要职能之一。朱光磊教授明确地基于政府具体职能结构角度来理解“服务型政府”内涵，冈而，他对于基于政府价值理念角度所提出的政府治理模式“从统治为中心到管理为中心再到服务为中心的转变”的历史转型结论感到不解并提出质疑。他认为政府“统治”职能、“管理”职能和“服务”职能之间并不矛盾，而现代政府的管理本身就意味着一种服务，“管理”之中有“服务”，“服务”之中有“管理”，而且政府对某些人提供的“服务”可能同时变成对其他人的“管理”。 在前两种服务型政府观看来，这种仅仅从政府具体职能结构角度来定义的服务型政府观是不妥当的。因为，新时期加强政府公共服务职能正是政府服务价值理念实现的必然要求，缺乏政府服务价值理念确立的前提条件，即使在一定条件下以狭义的公共服务为主要职能的政府也不应是服务型政府。 　　朱光磊教授认为，由政府提供公共服务，是国家自身的内在规定性所要求的。在现代化阶段到来之前，政府的公共服务职责未能充分展开。工业革命以来，特别是第二次世界大战以来，政府所承担的公共服务职责愈益增加。 我国改革开放以来，完成了从“政治斗争型”政府向“经济建设型”政府的转型，正在把注意力转向建设“公共服务型”政府。 具体地说，是由于“非典”的爆发、环境和弱势群体问题的显性化，再加上全球化的压力，促使中国在21世纪初，特别是在2003年和2004年，以突出公平因素和反思市场因素的作用为契机，开始集中地考虑建设服务型政府的问题。构建社会主义和谐社会、科学发展观等的提出，都与这个探讨有关。 这种对于服务型政府兴起动因的解释虽有其若干独特性的内容，但是，与第一种服务型政府观显然不同，而与第二种服务型政府观却有着许多相似的地方。此外，这种服务型政府观还强调在建设服务型政府过程中，中国政府职责模式应该选择“强政府、大社会”作为发展目标，而不能理想化地把解决问题的希望寄托在大规模的社会自治和第三部门的发展上;强调不同层级政府职责应有所不同和有明确的分工;强调将立法与转变政府职能、改革机构密切结合起来。 但是，在第一种服务型政府观看来，服务型政府将建立一种引导型政府职能模式，而引导社会充分自治恰恰正是服务型政府职能的重要表现;强调政府责任的分工明确和政府职能的立法建设等主张都还是借鉴工业社会治理模式的重要体现。 　　目前，第三种服务型政府观的实际效果主要表现为理论契合政界近期工作，且实践响应比较明显。特别是在2003年“非典”疫情出现之后，加强政府公共服务职能被中央政府提上日程。温家宝总理也说过，“非典”疫情的发生和蔓延，给我们的一个重要启示，就是要在继续增加经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能。如今，加强以关注与保障民生为主要内容的政府公共服务职能已经成为近期各级政府的重点工作，而这种服务型政府观对于新时期我国政府职能结构及其具体内容总是给予更加具体明确的分析与阐述，因而其指导实践的可操作性特点也就更加明显。在迟福林教授发表的《加快建设公共服务型政府的若干建议(24条1》等文献中，其有关公共服务型政府的主要观点就是以为近期政界工作提供政策建议的方式来阐发的，并已经在政府决策和行政实践层面产生了比较广泛的积极影响。当然，这并不意味着我国各级政府对于加强公共服务职能中的认识问题和实践问题都已完全解决。事实上，实现我国各级政府从所谓“经济建设型”政府向“公共服务型”政府的转型还有很长的一段路要走。 　　参考文献： 　　 张康之，限制政府规模的理念 ，行政论坛，2000，(4)， 　　f2]张康之，公共行政中的哲学与伦理 ，北京：中国人民大学m版社，2004， 　　 井敏，构建服务型政府：理论与实践 ，北京：北京大学m版社，2006， 　　 张康之，张皓，在后T业化背景下思考服务型政府 ，四川大学学报(哲学社会科学版)，2009，(1)， 　　 张康之，把握服务型政府研究的理论方向 人民论坛，2006，(3)， 　　 刘熙瑞，服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择 中国行政管理，2002,(7)， 　　 刘熙瑞，加入WTO与服务型政府建设 国家行政学院学报，2002，(1)， 　　 刘熙瑞：“i个代表”重要思想与服务型政府建设 天津行政学院学报，2004，(2)， 　　 刘熙瑞，段龙飞，服务型政府：本质及其理论基础 ，国家行政学院学报，2004，(5)， 　　 迟福林，全面理解“公共服务型政府”的基本涵义 ，人民论坛，2006，(3)， 　　 迟福林，公共需求变化与政府转型 ，光明日报，2005-07-19， 　　 迟福林，方栓喜，加快建设公共服务型政府的若干建议(24条) ，经济研究参考，2004，(13)， 　　 迟福林，政府转型——由经济建设到公共服务 现代商业银行，2003,(12)， 　　 朱光磊，于丹，建设服务型政府是转变政府职能的新阶段——对中国政府转变职能过程的回顾与展望 ，政治学研究，2008，(6)， 　　 朱光磊，孙涛，“规制一服务型”地方政府：定位、内涵与建设 ，中国人民大学学报，2005，(1). 原文见 http://www.chinareform.org.cn/gov/service/Practice/201207/t20120706_146007.htm
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[转载]薄贵利：论建设服务型政府的战略意义
whyhoo 2012-6-11 10:42
深化行政体制改革，建设服务型政府，必须提高领导干部对建设服务型政府战略意义的认识。建设服务型政府，不仅有助于实现国民经济的又快又好发展。同时，建设服务型政府能够为构建社会主义和谐社会，实现国家的长治久安奠定坚实的政治基础。 　　党的十六届六中全会和党的十七大明确提出建设服务型政府的战略任务。但时至今日，一些领导干部对建设服务型政府的战略意义仍然缺乏足够的认识，没有从战略高度将服务型政府建设作为深化行政体制改革的核心和重点加以积极推进。这对深化行政体制改革、建设服务型政府将产生十分不利的影响。因此，迫切需要进一步提高领导干部对建设服务型政府战略意义的认识。 　 　建设服务型政府，有助于实现国民经济又好又快发展 　　实现国民经济又好又快发展，是我国社会主义现代化建设的重要任务。建设服务型政府，不仅能够为经济发展创造良好环境，而且能够提高居民的消费率，形成协调拉动经济增长的格局，促进经济发展方式的根本转变。 　　建设服务型政府，能够为经济发展创造良好环境。在市场经济条件下，企业是创造财富的主体，政府是创造环境的主体。市场经济发展所需要的良好环境不可能自然形成，只能通过政府自觉、理性地去推动和创造。建设服务型政府，优质高效地提供公共产品和公共服务，政府就能够为市场经济发展创造良好的环境。例如，政府通过加强宏观调控，能够为市场经济发展创造良好的宏观经济环境;通过提供法律和制度方面的服务，能够为市场经济发展创造良好的法律和制度环境;通过加强市场监管，能够为市场经济发展创造良好的市场秩序;通过提供社会保障和环境保护等方面的服务，能够为市场经济发展创造良好的社会环境和自然环境;通过提供基础设施方面的服务，能够为市场经济发展创造良好的基础设施条件;通过提供基本医疗卫生和公共教育服务，能够为市场经济发展奠定良好的人力资源基础;通过提供劳动就业服务，能够为市场经济发展提供合格的人力资源;通过社会信用体制和机制建设，能够为市场经济发展创造良好的信用体系等等。 　　建设服务型政府，有助于形成协调拉动经济增长的格局。改革开放以来，拉动我国经济增长的主要因素是投资和外贸，居民消费对国民经济的拉动作用较小。例如，1978～2009年，我国投资率从38.2%提高到44%左右，消费率则从62.1%下降到不到49%，与目前世界上高收入国家消费率62%、中等收入国家消费率60%相比较，我国投资率明显偏高，消费率明显偏低，投资与消费关系严重失衡。①导致居民消费率不高的主要原因，除了居民收入在国民收入中占比偏低、低收入群体收入增长幅度低于高收入群体、城镇化实际进展缓慢以外，服务型政府建设滞后是其中的一个重要原因。由于服务型政府建设滞后，政府公共服务支出严重不足，迫使居民用自身的收入来支付快速增长的教育、医疗和社会保障等支出，从而严重抑制了居民的消费倾向。以教育和医疗卫生为例，2007年，我国城镇居民用于教育的消费支出比重为6.4%，而发达国家平均水平不到4%，德国和英国则分别为1.1%和1.5%，美国和日本分别为3%和4.2%;我国城镇居民用于医疗卫生消费支出的比重为7%，而发达国家平均不到5%。②再以社会保障为例，目前我国城镇职工失业保险覆盖率只有41%，医疗保险是53%，工伤保险是48%，生育保险是35%，基本养老保险是57%;农民工各种社会保险覆盖率更低，失业保险覆盖率只有3.7%，医疗保险是13%，工伤保险是24%，生育保险是2%，基本养老保险不到10%。③政府基本公共服务水平较低，必然增加城乡居民的后顾之忧。他们要为医疗保健储蓄，为未来养老储蓄，为下一代储蓄，从而严重抑制了城乡居民即期消费的扩大。试想，如果服务型政府建设加强了，政府提供的基本公共服务达到了应有水平并覆盖整个社会，那么，就会消除城乡居民的后顾之忧，极大地提高居民的消费率。居民消费率提高了，才能够形成消费、投资、出口协调拉动经济增长的格局。 　　建设服务型政府，能够促进经济发展方式的根本转变。早在1995年9月，党的十四届五中全会就提出了实现经济增长方式从粗放型向集约型根本转变的战略方针。16年来，我国为此进行了多方面的努力，但总体上看，经济增长方式根本转变的目标尚未实现。近年来，随着经济增长速度的加快，增长方式粗放的问题更加突出，资源环境面临的压力越来越大。④党的十七大报告不仅明确提出了加快转变经济发展方式的战略任务，而且明确提出了转变的基本思路和要求。党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》进一步提出了加快转变经济发展方式的基本要求。然而，由于服务型政府建设滞后，使社会领域的诸多问题成为制约我国经济发展方式转变的主要因素，如劳动者素质不高，科技创新能力不强，民生问题比较突出，资源环境约束趋强，体制机制障碍较多，等等。因此，为了切实解决制约经济发展方式转变的各种社会问题，促进经济发展方式的根本转变，迫切需要加强服务型政府建设。通过建设服务型政府，保障和改善民生，将加快转变经济发展方式的出发点和落脚点落到实处;通过建设服务型政府，促进政府职能的根本转变，为经济发展方式的根本转变创造良好环境;通过建设服务型政府，提高居民的消费率，实现经济发展由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动的根本转变。 　　 建设服务型政府，为社会和谐奠定坚实基础 　　构建社会主义和谐社会，是社会主义现代化建设的重要目标。对此，服务型政府建设能够发挥重要的基础性和保障性作用。 　　建设服务型政府，能够切实保障和改善民生。民生问题，是社会和谐安定的最基本问题。其中包括就业、分配、教育、医疗、社会保障等诸多方面。改革开放至今，我国经济增长取得了举世瞩目的成就，民生也得到明显改善。但由于服务型政府建设比较滞后，劳动就业、收入分配、教育卫生、社会保障、居民住房、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题仍然比较多，部分低收入群众生活比较困难。这是导致社会不和谐、不安定的一个重要原因。建设服务型政府，优质高效地提供基本公共服务，切实解决人民群众最关心、最现实、最直接的利益问题，使城乡居民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，那么，就能够为构建社会主义和谐社会奠定坚实的社会基础。 　　建设服务型政府，能够有效地维护公民权利。尊重、维护和保障公民权利，是现代文明的重要标志，是现代法治的核心内容，是维护社会和谐安定的重要政治基础。新中国的成立，标志着我国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人。我国《宪法》明确规定了公民的基本权利和义务，并特别强调“国家尊重和保障人权”。这既符合我国的国体，又符合世界人权发展的大趋势。公民的权利就是政府的义务。作为人民政府，有责任、有义务落实宪法精神，维护和增进公民的合法权益。 　　然而，受经济发展水平的制约，加之服务型政府建设比较滞后，我国公民的某些基本权利尚未得到较好的实现，以至于国务院总理温家宝在2010年新春团拜会上提出：“要让老百姓活得更有尊严”。对此，温家宝接受中国政府网、新华网联合专访时作了如下解释：“我提出‘要让老百姓活得更有尊严’，主要指三个方面：第一，就是每个公民在宪法和法律规定的范围内，都享有宪法和法律赋予的自由和权利，国家要保护每个人的自由和人权。无论是什么人在法律面前，都享有平等。第二，国家的发展最终目的是为了满足人民群众日益增长的物质文化需求，除此之外，没有其他。第三，整个社会的全面发展必须以每个人的发展为前提，因此，我们要给人的自由和全面发展创造有利的条件，让他们的聪明才智竞相迸发。这就是我讲的尊严的含义。”⑤为了切实维护和保障公民的基本权利，让老百姓活得更有尊严，必须大力加强服务型政府建设，使政府更好地履行宪法赋予的各项公共服务职责。只有如此，才能够为公民权利的实现创造条件、奠定基础、提供保障，也才能为构建社会主义和谐社会奠定坚实的政治基础。 　　建设服务型政府，能够维护最基本的社会公平正义。公平正义是社会和谐的重要基础。维护社会公平正义是现代政府的基本职责，也是实现社会和谐的根本途径。建设服务型政府，实现基本公共服务均等化，能够在最基础的层面维护社会公平正义。 　　在我国，由于历史、地理、政治、经济、文化等多种原因，导致城乡之间、发达地区与落后地区之间、同一地区不同阶层、不同群体之间，基本公共服务差距较大，公共资源配置不公平。例如，我国某些基本公共服务只覆盖了城镇的部分居民，农村居民长期享受不到基本公共服务;我国医疗卫生服务不仅供给总量相对不足，而且医疗卫生资源配置不均衡，城乡医疗保障水平差距较大，在广大农村，既存在“看病难”、“看病贵”的问题，同时也普遍存在着医疗卫生水平低的问题。在过去的封闭社会，由于信息闭塞，基本公共服务不均衡、不公平对人们的心理影响还不是很大。在今天的信息社会，人们可以通过各种渠道获取各种信息，加之人们的公平意识空前增强，基本公共服务不均等、公共资源分配不公平等问题，必然成为引发社会不满和社会矛盾的重要根源。建设服务型政府，推进基本公共服务均等化，有助于在基本民生领域维护社会公平，从而为社会主义和谐社会大厦夯实公平正义的基础。 　　 建设服务型政府，有助于实现国家的长治久安 　　建设服务型政府，能够提高政府的公信力，夯实政府的合法性基础，促进人的现代化，从而为实现国家的长治久安奠定坚实的政治基础。 　　建设服务型政府，能够提高政府的公信力。长期以来，我国坚持人民政府为人民的理念，强调人民群众的主体地位，赢得了人民群众的信赖和支持。不可否认，很长一段时间，我国对基本公共服务重视不够，劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生、居民住房、安全生产和社会治安等方面关系群众切身利益的问题没有得到较好解决，低收入群众的生活比较困难。加之一些领导干部只对上负责，不对下负责，说假话、说空话、说大话，从而严重削弱了政府的公信力。前苏联和中东欧国家，在提供基本公共服务方面长期口惠而实不至，使人民群众丧失了对政府的信任，最终导致其政府的垮台。这一惨痛的历史教训值得我们高度重视和认真汲取。 　　建设服务型政府，认真履行公共服务职责，优质高效地提供人民群众迫切需要的基本公共服务，是践行以人为本和执政为民理念的重要体现，是落实人民政府为人民的精神和原则的重大举措，必能赢得人民群众的信赖和高度认可，从而极大地提高政府的公信力。 　　建设服务型政府，能够夯实政府的合法性基础。在我国，深化行政体制改革、建设服务型政府，目的是要建设人民满意的政府。什么样的政府才是人民满意的政府呢?很显然，一个权为民所用、情为民所系、利为民所谋的政府，一个能够创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的政府，一个依法行政、认真履责、公开透明、清正廉洁、行为规范、运行高效的政府，是人民满意的政府，是服务型政府。只有大力加强服务型政府建设，切实解决人民群众最关心、最迫切需要解决的公共服务滞后的问题，才能够在群众的温饱问题基本解决以后，满足人民群众对提高生活水平和改善生活质量的新期待，体现出人民政府为人民的正确导向。政府所做的一切，得到了人民群众的高度认同，就将极大地巩固政府的合法性基础，为实现国家的长治久安奠定坚实的政治基础。否则，在我国经济总量和财政收入水平有了较大增长的情况下，对人民群众提高生活水平和质量的新期待关心不够，措施不力，不能及时有效地满足人民群众的新要求，那么，就必然导致人民群众的失望情绪，丧失人民群众的信赖，严重削弱政府的合法性基础。 　　建设服务型政府，能够促进人的现代化。建设服务型政府，有助于提高国民素质，促进人的全面发展，实现人的现代化。马克思主义认为，人的全面发展是社会发展进步的前提条件，同时也是社会发展到高级形态的重要标志。美国现代化问题理论家英格尔斯指出：“在整个国家的现代化进程中，人是一个基本的因素。一个国家，只有当它的人民是现代人，它的国民从心理和行为上都转变为现代的人格，它的现代政治、经济和文化管理机构中的工作人员都获得了某种与现代化发展相适应的现代性，这样的国家才可真正称之为现代化的国家。”⑥建设服务型政府，为城乡居民提供良好的医疗卫生、劳动就业、社会保障、住房保障、基础设施等方面的公共服务，能够为人的全面发展创造良好的物质条件;而提供现代公共教育和公共文化等方面的服务，能够较大幅度地提高国民的综合素质和现代文明水平，促进人的现代化。人的现代化实现了，必将促使每个公民对现代政治结构、现代政治体制、现代政治运行规则和程序的高度认同，这对于推进我国社会主义政治现代化，在新的质态上实现社会和谐和国家长治久安，具有更为深远的战略意义。 　　(作者为国家行政学院公共管理教研部主任、教授、博导，北京市人民政府专家咨询委员会委员;本文为国家社科基金重大项目“建设服务型政府战略与对策研究”的阶段性成果，项目批准号：09ZD064) 　　 注释 　　①③马传景：“我国经济社会发展中存在的矛盾和问题”，国务院研究室编写组：《十一届全国人大四次会议〈政府工作报告〉辅导读本》，北京：人民出版社、中国言实出版社，2011年，第107页、第108页。 　　②余斌、陈昌盛：“‘十二五’期间优化收入分配格局的思路与途径”，国务院发展研究中心：《中国发展评论》，2010年2月第12卷第1期，北京：中国发展出版社，2010年，第16页。 　　④马凯：“加快转变经济发展方式是关系国民经济全局紧迫而重大的战略任务》”，《十七大报告辅导读本》，北京：人民出版社，2007年，第128页。 　　⑤新华网，2010年2月27日，http://www.gov.cn/zlft2010/。 　　⑥ 英格尔斯：《走向现代化》，殷陆君编译：《人的现代化》，成都：四川人民出版社，1985年，第8页。 原文见 http://www.qstheory.cn/zz/jsfwxzf/201206/t20120607_162798.htm
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[转载]薄贵利：准确理解和深刻认识服务型政府建设
whyhoo 2012-4-28 19:36
摘要： 服务型政府 建设中的认识误区，对 服务型政府 建设产生十分不利的影响，即导致一些地方没有将服务型政府建设摆在 行政体制改革 和 政府 管理创新的重要位置，且忽视服务型政府建设的全面性和全局性、长期性和可持续性，使服务型政府建设与经济社会发展难以协调，与其他改革措施难以配套，服务型政府建设流于形式。服务型政府，是指在以人为本和执政为民的理念指导下，将 公共服务 职能上升为 政府 的核心职能，通过优化政府结构、创新政府机制、规范政府行为、提高政府效能，以不断满足城乡居民日益增长的公共需求的政府。其主要特征：在政府职能结构中， 公共服务 职能成为政府的主要职能或核心职能;在政府组织结构中，公共服务部门成为政府的主要部门或核心部门;在政府财政支出结构中，公共服务支出应成为政府的主要支出;服务型政府同时必须是 民主 政府、责任政府、 法治 政府和廉洁政府;服务型政府的运行机制必须规范有序、公开透明、便民高效。正因为服务型政府体现了 人民政府 的本质，体现了时代发展的要求，代表了我国 行政体制改革 的根本方向，因此，建设服务型政府是深化行政体制改革的核心和重点。 关键词：行政体制改革，服务型政府，公共服务， 民主 政府，责任政府， 法治 政府，廉洁政府 进入新世纪，伴随着行政体制改革的不断深化，服务型政府建设由一些地方的实践探索而变成了党和国家行政改革的核心战略。2008年2月23日，胡锦涛总书记在主持中共中央政治局第四次集体学习时强调：“建设服务型政府，是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务。……建设服务型政府，需要各级党委和政府共同努力。要增强建设服务型政府的紧迫感和责任感，切实把建设服务型政府列入重要议事日程，制定工作规划，确定重点任务，加强领导，精心组织，积极推动，不断取得新进展。”在党中央和国务院的强力推动下，我国服务型政府建设取得了积极的进展和成效。同时也必须看到，服务型政府建设很不平衡，在一些地方和领域，进展尚不尽如人意。之所以如此，与一些领导干部的思想认识不到位有直接关系。 一、服务型政府建设的认识误区 历史证明，政治与行政官员的思想观念对社会变革具有直接的和重要的影响。一旦某种思想观念成为主流、占据主导，就会直接影响和左右社会变革的方向和进程——有的是正向的、积极的，有的则是负向的、消极的。调研中发现，一些领导干部对服务型政府建设存在着认识上的误区，如不及时纠正，将对服务型政府建设产生十分不利的影响。 1.惯性思维。没有认识到建设服务型政府的重要性和紧迫性，仍然把追求GDP放在第一位，把主要精力和财力投入到争夺GDP排名的大战中，你盯着我的GDP排名，我盯着你的GDP排名，甚至不惜动员有关部门，想方设法做上级统计部门的工作，一定要把GDP排名搞上去。至于建设服务型政府，为百姓提供公共服务，则被放到了次要位置。 2.模糊认识。不清楚服务型政府的真切含义，认为现在政府所做的一切，包括招商引资、铺摊子、上项目，都是建设服务型政府的重要内容。于是，招商引资照搞，GDP指标照下，摊子照铺，项目照上。并美其名曰：为建设服务型政府创造经济条件。 3.片面认识。虽然认识到建设服务型政府的重要性，但将为企业服务放到了第一位，把为城乡居民提供服务摆在了第二位，制定文件，出台措施，特别突出为企业服务，对此，罗列较详，举措有力，舍得投入，不惜血本。与之相比，为城乡居民提供的服务，则高度概括，三言五语，既缺乏具体措施，又缺乏应有投入。这种过分亲资本的“服务型政府”受到一些地方官员的青睐。还有的认为服务型政府就是给老百姓提供方便，就是服务态度好。于是，建设行政服务大厅被视为服务型政府建设的重要标志，似乎行政服务大厅建好了，服务型政府也就建成了。 4.传统思维。认为既然服务型政府的主要职责是提供公共产品和公共服务，那么，就由政府一揽子包下来，由政府统一提供，垄断供给，忽视了市场和社会的作用。此外，对管理与服务的关系缺乏正确认识，没有认识到管理只是手段，服务才是目的。在许多地方，重管理轻服务的现象比较普遍。例如，在 社会管理 方式方法上，许多地方倚重行政手段搞管、控、压、罚，习惯于围、追、堵、截和收费办证、罚没收缴，政府应尽的公共服务职责没有完全到位。 5.简单思维。公共服务错综复杂，直接关系到人民群众的切身利益。在政府能力还比较有限的情况下，如何确定公共服务供给的优先顺序 如何保证公共服务质量、提高公共服务效率 需要深入调查，系统研究，做到从国情、区情、社情和民情实际出发。但一些地方领导，思维和处理问题简单化。或者大包大揽，过度供给，对是否能够可持续的问题考虑不够;或者不加分析、不予区别地将一些公共服务简单地推向市场，忽视了公共服务市场化、社会化过程中政府的责任。其结果，有的能见一时之功，但难收长远之效;有的事与愿违，导致矛盾重重，使政府陷入被动。 公务员，特别是主要领导干部的上述思想观念和思维方式，对服务型政府建设产生了极为不利的影响。一是导致一些地方没有将服务型政府建设摆在行政体制改革和政府管理创新的重要位置，仍然按照传统思维、传统逻辑抓政府管理，使服务型政府建设的进展不能很好地适应经济社会发展的新形势和新要求。二是导致服务型政府建设的偏差，或抓其一点，忽视服务型政府建设的全面性和全局性;或只顾当前，忽视服务型政府建设的长期性和可持续性，使服务型政府建设与经济社会发展难以协调，与其他改革措施难以配套。三是容易导致形式化，新瓶装旧酒或换汤不换药。建设服务型政府是我国行政体制的重大改革，是政府管理的重要创新，需要以战略的眼光、改革的精神、创新的思维和周密的规划扎实推进。否则，把服务型政府建设只作为一句口号，光说不练，或者只做表面文章，不进行实质性改革，或者按照片面理解、传统思维或简单思维去推进，其结果，必然严重影响和损害服务型政府建设。 因此，积极推进服务型政府建设，必须克服领导干部思想认识上的误区，更新思想观念，正确理解服务型政府的科学内涵及其主要特征，深刻理解建设服务型放的重大现实意义和深远历史意义。 二、服务型政府的科学内涵及主要特征 关于服务型政府的科学内涵，至今官方尚无明确的界定。行政学界的一些学者从不同角度对服务型政府概念进行了阐释，但由于视角不同，其界定也存在着明显的差异。根据中央的有关精神，借鉴学界的研究成果，可以把服务型政府定义为：所谓服务型政府，即在以人为本和执政为民的理念指导下，将公共服务职能上升为政府的核心职能，通过优化政府结构、创新政府机制、规范政府行为、提高政府效能，以不断满足城乡居民日益增长的公共需求的政府。 服务型政府的主要特征是： 1.在政府职能结构中，公共服务职能成为政府的主要职能或核心职能在现实中，政府类型往往是通过政府的主要职能或核心职能表现出来的。在以阶级斗争为纲的时代，各级政府是典型的阶级斗争型政府，因为各级政府的主要职能或核心职能就是搞阶级斗争。 改革开放 以来，我国政府的规模和管辖范围开始收缩。但在传统的发展战略指导下，政府经济建设职能居于政府的主导地位和核心地位，正因为如此，一些学者将这一时期的政府称之为经济建设型政府。2003年，非典危机过后，我们开始反思和调整政府职能结构，要求在全面履行政府职能的基础上，更加重视 社会管理 和公共服务。2006年10月11日，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出：“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。”党的十七大提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，再次强调“强化社会管理和公共服务”。根据党的十七大关于加快行政体制改革，建设服务型政府的精神，2008年2月27日，党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确要求：“通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。”党的十七届二中全会关于政府职能转变的精神实质，是实现政府职能向公共服务的根本转变。因为，创造良好发展环境和维护社会公平正义，也是现代政府所必须提供的公共产品和公共服务。只有将公共服务职能提升为政府的核心职能，并通过深化体制改革和加强法制建设，真正实现政府职能向公共服务的根本转变，服务型政府建设才能取得实质性的突破和进展。 2.在政府组织结构中，公共服务部门成为政府的主要部门或核心部门政府机构是政府履行职能的组织载体。建设服务型政府，实现政府职能向公共服务的根本转变，必须调整政府的组织结构，加强政府公共服务部门建设。否则，政府职能转变就可能成为一句空话。 在“文革”期间，为了推进“无产阶级专政下的继续革命”，各级地方都用新成立的“革命委员会”取代了各级地方政府。以邓小平为核心的党的第二代领导集体面对“文化大革命”所造成的危难局面，以巨大的政治勇气和理论勇气，彻底否定了“以阶级斗争为纲”的错误理论和实践，作出把党和国家工：作中心转移到经济建设上来、实行 改革开放 的历史性决策。伴随着这一重大的历史转折，中央决定取消各地在“文革”期间成立的“革命委员会”，恢复地方各级 人民政府 。而在经济建设型政府中，各级政府延续了计划经济的管理模式，设立了许多经济管理机构，导致政府机构庞大。人员臃肿，官僚主义严重，工作效率低下。为切实解决这一问题，我国从20世纪80年代开始，进行了一场以精简机构为主要内容的大规模的机构：改革，削减了政府直接管理经济的部门。 今天，我们要建设服务型政府，就必须根据服务型政府的本质和实现政府职能根本转变的要求，调整政府的组织结构：(1)根据完善社会主义市场经济体制的要求，进一步精简和整合政府经济管理部门，优化这些部门的结构，使之成为宏观调控和为经济发展创造良好环境的部门;(2)提高公共服务部门在政府机构中的比重和地位，使之真正成为政府的主要部门或核心部门;(3)加强政府公共服务部门建设，在政府公共服务领域探讨和实行大部门体制，以切实提高政府公共服务效能。 3.在政府财政支出结构中，公共服务支出应成为政府的主要支出建设服务型政府，使各级政府积极有效地提供公共服务，就必须调整政府的财政支出结构，增加政府公共服务支出的比重。因为，无论是政府直接提供的公共服务，还是政府通过合同外包或购买等方式间接提供的服务，都需要政府掏腰包，需要加大政府公共服务支出。“国际经验表明，随着一国发展水平的提升，政府公共服务支出在政府支出中的比重呈现逐步上升趋势。特别是人均GDP在3000美元至10000美元阶段，随着居民消费逐步由耐用品消费向服务消费升级，公共服务在政府支出中的比重将显著提升。以教育、医疗和 社会保障 三项主要公共服务为例，国际平均升幅达到13个百分点。其中，教育支出保持相对稳定，而医疗和 社会保障 支出分别大幅增加4个和10.7个百分点。当人均GDP超过1万美元后，政府公共服务支出占比将逐步趋稳。”有关研究还表明，一国人均GDP达到3000美元-6000美元时，仅医疗卫生、教育和社会保障三项公共服务支出之和占政府财政支出的比重就达54%，人均GDP达到6000美元-10000美元时，三项公共服务支出之和占政府财政支出的比重高达55.7%。 4.服务型政府同时必须是民主政府、责任政府、法治政府和廉洁政府所谓民主政府，即权力由民所授、运行合民所愿、行为受民监督的政府。服务型政府之所以必须是民主政府，是因为只有在民主体制下，政府才能够自觉自愿、积极主动、优质高效地提供公共服务。如果民主体制不完善、公民参与渠道不畅通，政府运行就可能偏离执政为民的正确轨道，就难以做到优质高效地提供公共服务。所谓责任政府和法治政府，即依法明确各级政府公共服务的职责，对于没有很好履行公共服务职责的，要依法承担法律责任、政治责任和道义责任。所谓廉洁政府，即按照服务型政府的本质要求，廉洁从政，坚决杜绝各种消极腐败和铺张浪费现象。 5.服务型政府的运行机制必须规范有序、公开透明、便民高效服务型政府的本质要求其运行机制必须规范有序、公开透明、便民高效。所谓规范有序，即依法明确规定政府运行的标准和程序，使政府按照法定的标准和程序运行，防止和克服政府乱作为现象。所谓公开透明，即按照公开为原则、不公开为例外的要求，及时、准确、全面公开群众普遍关心、涉及群众切身利益的政府信息，使政府在阳光下运行，切实保障人民群众的知情权。所谓便民高效，即按照便民利民的要求，改进服务方式，提高工：作效率，优质高效、方便快捷地为人民群众提供公共服务。 三、服务型政府建设在深化行政体制改革中的地位 建设服务型政府，是深化行政体制改革的核心和重点。之所以如此，是因为服务型政府体现了现代政府的本质，体现了时代发展的要求，是我国行政体制改革的根本方向，同时，也是我国政府建设中的一块短板。 1.服务型政府体现了人民政府的本质1949年新中国成立后，中国大陆普遍建立了人民政府。所谓人民政府，即政府权力来自人民，政府权力属于人民，人民政府为人民，理所当然，天经地义。在现代社会，“人民政府为人民”更为具体地体现为优质高效地提供基本公共服务、保障和改善民生。试想，如果政府连起码的基本公共服务都不能提供，那么，“人民政府”的性质又从何体现出来 “人民政府为人民”又岂不是一句空话 在计划经济时代，由于权力高度集中，产生了严重的官僚主义。“它的主要表现和危害是：高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守陈规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄寻人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法，等等。这无论在我们的内部事务中，或是在国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步。”经过三十多年的体制改革，官僚主义在某些方面得到抑制，但并没有根本消除。当前，官僚主义的一个重要表现就是脱离群众，对关系人民群众切身利益的问题关心不够，重视不够，政策不到位，措施不得力，以至于人民群众长期反映的，上学贵、上学难，看病贵、看病难，住房贵、住房难，社会保障水平低、覆盖面小， 就业 服务不到位，食品药品安全和环境安全缺乏保障等问题没有得到有效解决，以至于在一些地方人民群众对政府产生了明显的疏离感和不信任，甚至酿成多起群体性事件。 实践证明，要切实解决人民群众最关心、最直接、最迫切的利益问题，就必须采取积极有效措施，大力推进服务型政府建设。通过建设服务型政府，优质高效地提供基本公共服务，实实在在地体现出政府的人民性质，使人民群众真真切切地感受到政府情为民所系，权为民所用，利为民所谋，只有这样，才能增强人民群众对政府的认同感，夯实其合法性基础。 2.建设服务型政府体现了时代发展的要求美国心理学家亚伯拉罕·马斯洛于1943年提出了需求层次理论(Maslow′shierarchy Of needs)，认为人的需要有一个从低级向高级发展的过程。如果说需求层次理论对研究人的个体行为有意义、有启发的话，那么，这一理论对于研究人的群体行为和社会行为同样具有重要的意义和启发。 根据国际经验，随着一国发展水平的提高，特别是人均国内生产总值处于3000美元至10000美元的阶段，居民消费逐步由耐用品消费向服务消费升级。与此同时，城乡居民对政府公共服务也提出了新的更高要求。在我国，当温饱问题基本解决后，人民群众对提高生活水平和改善生活质量的愿望明显增强，其中包括提高基本公共服务的质量和水平。这是时代发展和社会进步的重要标志。只有深化行政体制改革，大力加强服务型政府建设，才能适应这一发展趋势，进一步推动社会的发展和进步。 3.建设服务型政府代表了我国行政体制改革的根本方向建设服务型政府是我国深化行政体制改革的根本方向。因为，只有建设服务型政府，才能够体现出政府的人民性质，满足新形势下城乡居民日益增长的公共需求;只有建设服务型政府，才能够更加明确市场经济条件下的政府角色定位，实现政府职能的根本转变，为经济社会发展创造良好环境，有效地保障和推进经济体制改革;只有建设服务型政府，推进基本公共服务的均等化，才能够有效地维护社会公平正义，为加强和创新社会管理，维护社会的安定有序奠定坚实的社会基础;只有建设服务型政府，才能够更加有效地加强政府自身建设，更新公务员的思想理念，矫正公务员的管理行为，克服官僚主义，真正提高政务公开和政务服务水平。 4.建设服务型政府是深化行政体制改革的核心和重点党的十一届三中全会以来，为适应经济体制改革和全面推进社会主义现代化建设的需要，我国行政体制改革不断深化。其基本路径是：由改革开放初期的精简机构深化到转变政府职能，再由转变职能深化到优化政府组织结构。党的十七大以来，我国行政体制改革进一步深化到以建设服务型政府为核心，转变政府职能、优化政府结构和创新行政运行机制。 建设服务型政府之所以是深化行政体制改革的核心和重点，是因为它体现了我国行政体制改革的正确价值导向，反映了我国行政体制改革的根本方向，同时也是我国政府管理和建设的一块短板。对此，李克强同志明确指出：“近些年来，尽管我国社会事业有了很大进步，但总体上依然滞后于经济发展，仍是现代化建设中的一块‘短板′，在 就业 、教育、住房、医疗卫生、环境保护、社会保障、 收入分配 等关系群众切身利益的领域，还存在不少难点和焦点问题，基本公共服务的可及性、公平性仍然不够。”在深化行政体制改革中，我国提出了建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府的目标。这四个改革目标各有侧重，但并非等量齐观。其中，建设服务型政府是核心，是主导，是根本，是重点，其他三个目标是建设服务型政府的保障手段。因为，在市场经济体制不断完善的情况下，政府的首要职责是优质高效地提供公共服务，通过认真履行公共服务职能和维护社会公平正义，为经济社会发展创造良好环境。为使各级政府切实履行好这一职能，必须依法明确各级政府公共服务的职责权限，使各级政府公共服务的权责对等，做到以责定权，有责才有权，以权履责，有权必负责，坚决克服有责无权或有权无责等责权脱节现象，坚决纠正责大权小或权大责小等权责不对等现象。在依法明确各级政府公共服务责权的基础上，积极推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度。对于没有认真履行公共服务职责，导致群众严重不满或造成明显的责任事故的，要依法追究有关政府及其领导者的责任。显然，只有依法明确各级政府公共服务责权，切实保障各级政府认真履行公共服务职责，才能积极有效地推进服务型政府建设。与此同时，服务型政府的本质要求政府必须清正廉洁，不允许铺张浪费，更不允许以权谋私、贪污腐化、行贿受贿、贪赃枉法。否则，就会改变政府权力运行的正确轨道，甚至使政府权力堕落为为少数人牟取私利的工具。 参考文献： 朱耀垠.加强和创新社会管理.中国民政，2011，(5)：29-32. 国务院研究室编写组.十一届全国人大四次会议《政府工作报告》辅导读本 .北京：人民出版社，中国言实出版社，2011：399. 余斌，陈昌盛.“十二五”期间优化 收入分配 格局的思路与途径 .中国发展评论，2010，12，(1)：13-20. 邓小平文选：第2卷 .北京：人民出版社，1994：327. 李克强.深刻理解《建议》主题主线，促进经济社会全面协调可持续发展 //本书编写组.《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》辅导读本.北京：人民出版社，2010：33. 作者简介：薄贵利(1957一)，男，吉林舒兰人，主任，教授，博士研究生导师，全国行政学教学研究会会长，北京市人民政府专家咨询委员会委员，从事行政管理研究。 原文见 http://www.chinareform.org.cn/gov/service/Forward/201204/t20120427_140415.htm
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[转载]地方公共服务型政府构建中公民参与的困境及对策
whyhoo 2012-2-14 19:28
公共服务型政府是在社会本位和公民本位的理念指导下、以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。从某种意义上说，“一个国家的民主政治程度取决于民众的参与程度以及通过公共参与而监督和控制政治的程度，因此，公民参与是衡量一个国家民主政治的主要指标。” 同中央政府相比较，地方政府同基层社会和公民的联系更为直接和密切，而公民参与就是实现公众同地方政府密切联系的主要渠道之一，这就要求在政府治理中积极发挥公民参与的作用。 　　 一、公民参与对构建地方公共服务型政府的重要意义 　　一般认为，公民参与是指公民试图通过一定的方式影响公共政策和公共生活的一切活动。在经济市场化、政治民主化和社会利益多元化的发展趋势下，公民参与的领域和范围朝着三个方面扩展：一是公民参与的法定性从民主选举向民主决策和民主管理扩展；二是公民参与客体从政府政策目标向公共事务的结果目标扩展，公民主体性资格增强；三是公民的积极参与受到更多的强调，体现强势民主的发展。 在以民主、公正为价值取向的新公共行政理论体系中，公民参与是现代政府构建的核心指标之一，现代政府鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与组织机构事务和公共政策的形成过程，并通过新公共行政的联合模型和冲突模型来实现。 　　公民参与对构建公共服务型政府的意义主要体现在：（1）公民参与有助于建设有限政府和法治政府。公民参与可以承担和分解一部分政府职能，最终形成以政府为主体、多元参与的社会公共服务体系，并从政府体制外部对政府过程和政策等构成一种无形或有形的监督和制约，这显然有利于有限政府和法治政府的发展。（2）公民参与有助于建设透明政府和效能政府。公共服务型政府内在地要求政府向社会公开政府所掌握的各种公共信息，而政府和专家都存在无法全面获取制定政策所需全部信息和正确信息的可能,唯有公民参与才能确保广泛的信息网络畅通，减少决策失误的风险，进而切实提高政府服务效能。（3）公民参与是提升服务型政府合法性的重要途径。公共服务型政府是对统治型政府和管理型政府的超越和发展，基本理念在于多元主体参与基础上的合作共治。服务型政府的合法性基础，是能否取得公民的共识和政治认同感，核心要素就是公民权能否得到保障与实现，以及政府绩效能否达到公民的期望值。公民进行积极、自主和有效的参与从本质上讲是完全契合公共服务型政府的理念，为政府能够更好地回应公民的各种需求进而获取更强的合法性支持。 　　 二、我国地方公共服务型政府构建中公民参与的困境 　　近些年来我国许多地方政府在扩大公民参与的形式和内容等方面都做出了积极有效的尝试，主要表现为日益壮大的参与主体和参与类型的多元化，但是实践中仍然存在诸多问题和困境。 　　（一）对公民参与的本质及其与公共服务型政府的逻辑关系存在认识上的误区 　　就目前我国各地探索服务型政府构建的实践来看，地方政府更多关注的是如何提高行政效率，降低行政成本，规范政府行为，而对公民参与的重视和支持力度不够。究其原因，关键在于对服务型政府与公民参与的本质以及内在逻辑关系存在认识上的误区。主要表现在两方面，一是一些地方政府认为服务型政府建设就只是为社会和公众提供充足的公共产品和良好的公共服务，这必然会忽视公民参与在政府治理中的重要地位和作用。二是一些地方政府的思维和认识依然是政府本位和发展主义，认为参与式民主会影响发展和效率，对公民参与及其效果是存在较大疑虑的。 　　（二）一些地方政府对主动型公民参与在制度供给和主观愿望上的不适应 　　当前公民参与的一个重要的特点就是公众基于自身的利益意识和权利意识的主动参与，而不再是完全出于政治或意识形态方面的动员型参与。面对公民主动型的参与，地方政府还存在一些不适应的问题，这主要体现在两个方面： 　　一方面是公民参与的制度供给不足。公民参与的有效性，除了法律的根本保障外，客观上还需要有合理的制度安排。特别是在公民的参与积极性得到明显提高时，制度化供给就显得尤为重要。就当前我国地方治理的情况而言，有关公民参与的制度、程序和机制方面的建设是比较滞后的，这很大程度上同地方政府的治理模式有关，即地方政府特别是地方领导人的法治意识不高，而人格化治理色彩突出，这就导致地方治理中缺乏制度化的公民参与渠道及缺乏有效的参与反馈机制。 　　另一方面是一些地方政府官员无法适应日益高涨的公民参与。在当官就是为民做主（实践中往往被理解成“替民做主”）的传统思想和对稳定的静态理解下，一些地方政府官员仍然难以接受和放开公民真正参与治理。这在地方政府领导对公民竞选人大代表、价格听证会和网络政治参与等多个方面和领域都有体现。 　　（三）有关公民参与的操作程序、具体法律和机制存在不少缺陷 　　就当前我国公民参与的总体情况而言，在参与的基本原则方面是有许多规定的，但操作程序、具体技术层面的规定比较少，在参与的具体法律和机制方面也存在很多缺陷。与此同时，随着互联网信息技术的迅猛发展和快速普及，网络在公民参与中的作用日益凸显。它开辟了公民参与的新空间，也创造了一种新的参与形态--虚拟与现实相结合的网络参与。面对这一新形势，许多地方政府的回应是迟缓和无力的，对于高涨的网络政治参与，除了用“堵”的简单化方式进行处理外，缺乏对网络参与进行有效管理的相关程序、规范、技术和策略。再加上网络自身的虚拟性、匿名性等特点，网络参与很容易被组织动员和不当利用，导致网络参与的无序和失范。这会影响到网络参与监督政府的功效，也会对政府治理产生许多不良的影响。此外，当前我国公民参与面临的困境还有：公民自身的参与意识与能力有限、公民参与的组织化程度不高、公民参与面临被强势利益集团操纵的风险以及参与的效能感不足，等等。 　　 三、构建地方公共服务型政府中完善公民参与的路径机制 　　如何有效化解当前公民参与的困境，促进公民参与的有效性和有序化，完善公民参与的空间和机制，这对地方公共服务型政府的构建是必要且紧迫的。 　　（一）解放思想，转变观念，理性认识公民参与 　　从某种意义上讲，当前我国公民参与面临的诸多困境同政府思想观念特别是权力观念有直接关系。“推动公民政治参与，首先必须化解旧有的权力观念，使得权力格局向共享性权力结构转变，使得公民权力的增长和公共治理的目标一致起来，这样才可能形成可持续的公民参与。” 就我国地方政府而言，那种认为公民参与应该是政府动员的、参与会增加政府成本和降低决策效率的认识已经不合时宜了。在全球化、市场化、民主化和信息化的时代，公民参与所具有的积极价值和对地方政府转型及治理的战略意义都是毋庸置疑的。 　　要有效地推动公民参与在地方的成长，首先需要解放思想，转变观念，理性认识公民参与的意义和价值。这就需要从公共服务型政府的性质出发，通过教育培训等方式在地方官员头脑中真正树立起公民本位和服务为民的理念。政府必须树立起以人为本的理念，要以公民需求和公民利益为其政策的出发点，这样才会促进政府依法建立和健全公民参与的相关制度、机制和规范，丰富公民参与形式，保障人民真正行使当家作主的权利。要在执政理念上真正认识到公民参与不仅是公民的正当权利，而且有序的公民参与还是促进政府转型和治理创新的积极力量和重要动力。 　　（二）重视公民参与，使其刚性纳入政府的决策过程 　　蔡定剑曾指出，“公众参与在中国目前尚处于初始阶段，公众参与呈形式化、表演化和被操纵的危险。”“由于公众参与也不是法律的硬性要求，又没有对人民负责的政治压力，所以一些政府对公众参与的动力严重不足。” 这即是说，公民参与对于政府的决策和治理过程没有法律上的约束力，对公民参与缺乏刚性的制度保障。要使公民参与在中国取得真正有效的发展，必须从法律上解决参与应作为政府决策和治理程序过程的刚性制度问题，避免出现公民参与面临人格化的领导的随意性、不负责任和支持动力不足等诸多问题，必须切实加强公民参与的具体的法制和制度建设。而这套制度体系应该是以宪法为基础，以落实公民参与的各种政策及各种具体的操作规程的纵向保障机制和发挥监督作用的横向保障机制为支撑。在这方面，最需要做的就是从法律上具体规定公民参与应当作为政府决策和治理程序的有机组成部分，充分发挥公民参与对公共政策科学化和合法化的功效。 　　（三）改善公民参与机制，平衡公共管理的秩序诉求 　　公民参与地方政府管理并不是越积极、越热情越好，而是必须在一定的范围和领域、按照规定的程序和方式进行。只有处理好参与和管理之间的关系，才能真正实现公民参与公共管理的有效性。约翰·克莱顿·托马斯曾指出，要实现公民参与公共管理的有效性，“问题的关键在于如何将公民积极参与的热情和行动与有效的公共管理过程有机平衡或集合起来，即如何将有序的公民参与纳入到公共管理过程中来，在公共政策制定与执行中融入积极、有效的公民参与。” 这实际上体现出对公民参与的限度或边界问题的科学界定。党的十七大报告中明确提出：“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”这里提到的“有序政治参与”在我国政治生活中具有特殊的用意。“一方面，它试图彰显我国社会公民参与现实状态及其路径依赖的特质；另一方面，又昭示人们对我国公民参与发展模式的愿望和期待，即在人们对公民参与行动的政治冷漠与狂热投入两种极端态度、情感和手段之间寻找合理的平衡支点，以谋求政治稳定、利益吸纳、民间强盛的平衡与有机统一。” 　　其实，有序的公民参与首先是针对我国阶级斗争年代的“大民主”等无序参与而提出的，是对无底线的群众参与的反思和超越。同时，它还是在考虑到公民参与意识和能力、参与机制和渠道的完善性等情况下提出的，即公民参与在现有的条件下应该是一个循序渐进的过程。因为大规模的参与一旦面临制度化建设的不足和滞后，就会导致亨廷顿所说的“参与爆炸”。所以，我们必须在尊重和保障公民参与权利的基础上，对公民参与地方政府治理的范围、机制和程序等进行明确的规定。通过这些规定对公民参与的积极热情进行调适，最终以理性冷静的参与融入到政府治理过程中去，达到一种公民参与和政府治理有效性的平衡状态，也即是一种效率和秩序共同兼顾的状态。 　　（四）加强政府信息公开，拓宽公民参与的渠道 　　公民参与地方政府治理需要政府信息的公开透明，政府信息的公开透明有利于公民更积极、更有效地参与。如果公众对地方政府的信息没有相对全面的了解，那么参与的针对性和有效性就会大打折扣。可以说公民参与和政府信息公开是相辅相成、互相促进的关系。当前，“尽管我国公民参与的战略环境鼓励公民在政府引导下有序参与，但是，由于一般制度环境的粗放性以及程序和技术的匮乏，公民参与的渠道并不畅通。” “一般制度环境的粗放性”主要是指国家主导的约束性制度环境依然不够健全，这在短期内是难以根本改变的；而“程序和技术的匮乏”涉及到参与的具体条件问题，这在当前是有很大改善空间的。其中进一步加强和完善政府信息公开制度建设就是可行的，因为它不涉及权力结构调整的根本性问题，而且已经有《中华人民共和国政府信息公开条例》的支持和保障。现实的问题就是如何去落实和执行，这需要加强信息公开的问责制度建设，用刚性的约束驱动政府信息公开制度的完善，从而为公民参与创造积极的条件。 　　在加强政府信息公开制度建设的同时，还必须大力拓展和优化公民参与的渠道，创造灵活多样的参与方式，并逐渐使新的参与方式制度化和程序化。托马斯在《公共决策中的公民参与》中提到了五种公民参与形式：关键公众接触、公开听证、公民调查、咨询委员会和共同生产等。在实践中，国外的市民评审团、市民调查群、焦点小组、公民论坛、公共调查、公共辩论等参与方式就值得借鉴。要在引进和借鉴上述参与方法和技术的同时，结合实际情况，积极探索符合我国现实情况的并能充分调动公众参与积极性的各种新方法，让公民参与具有内在的动力和发展的可持续性。此外，在网络社会迅速发展的背景下，地方政府还需要建立和完善与公民沟通对话的各种新机制和新渠道，如积极推动电子政务、城市公共服务多媒体平台、网上市民论坛、政府会议公开直播、电子会议和网络对话等的发展，这样就可以实现公民参与的渠道多样化。 　　（五）支持公民社会良性发展，为公民参与提供组织载体 　　公民积极参与的热情和行动不一定都会提高地方政府治理绩效和促进公共服务型政府的构建，特别是那些无组织、无原则和无规范的积极参与有时反而会导致政府效率低下、甚至失序和严重的混乱。从这个意义上讲，公民参与应当是组织化的。推动公民参与的组织化，在当前主要就是要积极培育和支持公民社会的良性发展，为公民有序参与提供有效的组织载体。公共服务型政府是要政府与公民之间合作共治的政府形态。但是，这种合作共治并不总是直接的，常常需要中介组织的协调和联系。“政府如果要实现和每个公民的互动和交流，那么这种互动交流的‘交易成本’将会是天文数字，显然不现实。恰好，代表公民社会利益的非营利组织的存在解决了政府与公民之间‘交易成本’高的问题，为彼此的互动提供了条件。” 也就是说，公民社会是沟通政府与公民的中介桥梁，是公民参与的重要组织载体，也是影响政府决策的重要因素和推动公共服务型政府构建的重要动力。同时，公民社会更加贴近民众，更了解不同阶层和地位的民众的多元化的需求，它能够利用其独特的社会资源和方式为特定的公民群体提供有效的服务，可以解决公共服务型政府提供公共服务的普遍性和社会群众需求多元化的特殊性之间的现实矛盾。由此可见，培育和支持公民社会的良性成长对公民参与和公共服务型政府构建都具有非常重要的意义。 　　近些年来，公民社会在我国逐渐兴起和不断成长。作为公民社会的基础，各类社会组织和民间组织在经济生活、政治生活和文化生活中正在发挥日益重要的作用。虽然全社会对社会组织和民间组织的认识也发生了一些转变，但各种偏见仍然严重存在，特别是把社会组织设想为政府的天然对手。作为公民参与重要的社会基础，现在全社会要改变对公民社会的认识，转变对公民社会的态度，正确规范和引导社会组织和民间组织，采取积极鼓励和合作支持的态度，培育和发展公民参与的社会组织载体。党和政府要进一步完善法规，依法对社会组织进行管理；要加快放松对社会组织的管制，更多地给予培育和扶持。各级政府应当广泛吸收社会组织参与公共政策的制定，特别是积极发挥社会组织在社会管理创新中的重要作用，鼓励它们承担更多的公共服务，努力营造官民共治的社会治理格局。 　　（六）建立公民参与的反馈评价机制，保护公民参与的热情和积极性 　　公民参与政府治理热情和积极性的高低会受到参与结果的直接影响。“在意愿表达过程中，公民的意愿在政府公共服务和产品的供给中能否得到体现，是公民自身对参与结果评价的一个最为基本的方面。” 这实际上涉及到参与的效能感，也即政治效能感的问题。最早对政治效能感进行研究的是美国密歇根大学调查研究中心(SRC)的坎贝尔，他认为“政治效能感是一种个人认为自己的政治行动对政治过程能够产生政治影响力的感觉，也是值得个人去实践其公民责任的感觉。是公民感受到政治与社会的改变是可能的，并且可以在这种改变中扮演一定的角色的感觉。” 　　在我国地方政府治理的实践中，长期以来存在着两方面的因素影响着公民的政治效能感，挫伤和打击着公民参与的热情和积极性。一是政府部门的形式主义和官僚主义，公民参与在很多时候成了形象工程和摆设，只具有程序意义而不具有实质性意义；二是政府制定的公共政策和提供的公共产品不可能满足所有公民的利益需求。在信息不对称和沟通不畅的情况下，一些公民就会认为政府没有考虑他们参与时提出的要求，从而对政府产生怀疑和不信任。 　　所以，政府应该逐步建立起有效的公民参与反馈评价机制，从机制上去保护公民参与的热情和积极性。这一机制主要内容是对公民参与政府治理过程进行全面的跟踪，同时对公民参与时的利益诉求和输出的公共政策之间的相关性进行全面客观的解释、说明和评价。“通过反馈评价机制的建立，一方面督促政府部门关注公民的意愿表达，另一方面，加强公民对政府的理解，从而形成良好的双向沟通。” 这样的做法无疑可以提高公民参与地方政府治理和公共服务型政府构建的热情和积极性。 　　参考文献 　　 杨光斌.公民参与和当下中国的治道变革 .社会科学研究，2009，（1）. 　　 贾西津.中国公民参与--案例与模式 .北京:社会科学文献出版社.2008.4. 　　 贾西津.中国公民参与--案例与模式 .北京:社会科学文献出版社.2008.17. 　　 蔡定剑.中国公众参与的问题与前景 .民主与科学，2010，(5). 　　 约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略 .孙柏瑛等译.北京:中国人民大学出版社.2005.3. 　　 孙柏瑛.我国公民有序参与：语境、分歧与共识 .中国人民大学学报，2009，（1）. 　　 褚松燕.我国公民参与的制度环境分析 .上海行政学院学报，2009，（1）. 　　 王卓君.政府公共服务职能与服务型政府研究 .广东:广东人民出版社.2009.117. 　　 刘素仙.公民参与：建设公共服务型政府的根本途径 .理论探索，2007，（4）. 　　 AngusCampbell,GeraldGurin,WarrenE.Miller,TheVoterDecides,Row,Peterson 　　andCompany,1954.187.转引自李蓉蓉.海外政治效能感研究述评 .国外理论动态，2010，（9）. 　　 刘素仙.公民参与：建设公共服务型政府的根本途径 .理论探索，2007，（4）. 　　（作者系湖南省委党校副教授、中央党校政治学博士后流动站研究人员） 　　来源：《行政管理改革》2012年第2期 原文见 http://theory.people.com.cn/GB/17111361.html
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[转载]地方高职院校构建服务型人才培养模式的路径研究
wmy9039 2011-11-20 11:15
聚焦地方高校的新选择：教学+服务 http://www.ahedu.gov.cn/newscentre/show_jyqy.jsp?id=MjY3Nzk4 建设教学服务型大学，可从几方面探索路径： 　　确立服务理念，转变办学指导思想。必须在全校教职工中，牢固确立“服务”理念，通过多种途径和方法，组织学习讨论，凝聚共识，使服务理念深入人心，以进一步增强服务的自觉性和主动性。 　　明确对象需求，掌握服务主动权。教学服务型大学应了解区域需求，依据所提供服务地区的自然地理环境、历史文化基础、政治经济特点及其社会对当地高等教育的特殊要求来定位自己的发展。 　　抓住服务“主业”，构建“服务型”人才培养模式。人才培养是这些高校服务的“主业”。必须在服务理念指导下，突显人才培养的需求导向，大胆推进教学改革，遵循以人为本规律，创新人才培养模式，构建起服务型的人才培养模式。 　　完善学校职能，拓展学校的服务空间。作为教学服务型大学，主要以人才培养为根本任务，同时必须加强科研水平提升，拓展服务空间，增强服务能力，为服务地方经济发展打好基础。从办学实践来看，教学服务型大学的科研工作应该加强而不应该削弱。 　　加强队伍建设，提升服务能力。根据建设教学服务型大学的要求，必须构建一支观念新、会教学、能研究、肯实践的教师队伍。既要重“学”,又要重“术”。“学”指“求真”,指基础理论研究学术型人才；“术”指“求用”,指应用研究、实用型人才，愿意深入基层,具有宣传、鼓励、说服的能力。 　　优化组织流程，提高服务效率。教学服务型大学定位的实施必须要有与此相应的管理体制和机制相适应。要改变考核方式，从制度上营造教学服务型大学建设的氛围，同时注意总结、提升和积淀，最终形成教学服务型大学的文化，构建起整个学校完整的教学服务型大学的特色体系。
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服务型政府与政府绩效评估体系创新——基于德尔菲调查法的发现
mliang 2011-11-17 10:26
【作者】 杨宇谦 ； 吴建南 ； 马亮 ； 【机构】 西安交通大学 ； 西安交通大学公共政策与管理学院 ； 全国政府绩效管理研究会 ； 【期刊】经济社会体制比较 , 2011年05期 【摘要】 文章采用德尔菲调查法,从政府绩效评 估体系的定位、指标、利益相关者和结果使用四个方面考察了创新的现状与趋势。研究发现,从服务型政府理念出发,绩效评估体系创新的关键是突出战略思维、强 化公众参与、鼓励创新导向和重视能力建设,但是调查结果显示,这些方面均非目前绩效评估体系创新的热点,也非未来可行的创新途径。分析表明,高度响应服务 型政府思想的绩效评估体系创新可能尚处于"蛰伏"状态,需要外部环境的支持作为其产生条件。 【关键词】 政府绩效评估 ； 德尔菲调查法 ； 服务型政府 ； 服务型政府与政府绩效评估体系创新_基于德尔菲调查法的发现.pdf
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科研院所发展与战略规划
热度 1 cqus 2011-6-13 01:05
中国科学院目前遇到的问题采用院内外征集意见不失为一个好办法，为数众多的院内外人员为中科院以及中国科研的发展提出了很多宝贵的意见，值得归纳和思考。 中科院虽然本身就是一个咨询机构或者智库，但是 内部的意见相对缺乏独立性，往往不能摆脱从自身的利益角度看问题，意见往往比较零散且缺乏深入分析。中科院已有足够的自然科学专家，但是科技专家并不是管理专家，管理学已经成为一门专门的学问。中科院多是研究“物“的科学，而管理学作为一门软科学是研究政策、研究人的关系、研究行为效率最大化的科学。显然，中科院在硬件配置和人员的学历等方面的构成已经达到了世界水平，但是为什么仍然与欧美一些一流的科研机构存在差距，恰恰是在软科学方面的缺陷。 管理咨询在企业应用已经非常普及广泛，国内也有相当一部分研究所或设计院已经进行过管理咨询服务。 管理咨询机构为科研院所提供咨询服务，可以为之提供包括战略、文化、组织设计、人力资源管理等完整的组织管理综合解决方案。 相对独立的智库咨询机构往往不局限于利益局限性，对 科研院所的管理模式及文化特征有较好的敏感性，可以帮助引进现代管理理念与方法，能够准确把握内部关系脉络与改革节奏，协调推进组织变革工作，同时兼顾管理提升方案的可实施性和最终效果。 目前中科院的运行机制无论在科研项目管理还是人才引进计划方面，具有很明显的计划经济的影子，需要进行 组织变革以应对当前挑战和机遇。中科院以及下属研究所面临一系列管理问题，主要表现在： • 战略定位模糊，求大求全，需要进行清晰的战略规划 • 过度 行政化现象与重技术、轻管理现象并存 • 管理流程、组织运作效率 • 人力资源管理，与企业和高校教育机构的互动 • 科 研评价机制改革， 基础研究与 应用研究的管理方法区分问题 • 人才引进计划与人才培养的目标区分，人才培养的环境更重要，要建立留住一流人才的环境 • 。。。 管理咨询的一般流程可以列举如下： 　　1． 内外部环境分析： 了解组织 特点与 发展历史，抓住核心关键管理问题；深入分析组织内外部和国内外环境变革状况，设定组织变革的约束条件； 　　2． 确定发展战略： 明确组织愿景、使命与核心价值观，提出业务组合优化、业务定位建议，制定组织发展战略和竞争战略； 　　3． 组织及流程优化或再造： 设计与战略相匹配的管理模式、组织结构、核心流程； 　　4． 商业 管理： 涉及到转制公司或技术转移时会考虑 建立全方位专利和市场管理体系，品牌建设。 　　5． 人力资源管理： 　　　 （1）人力资源规划：制定人力资源规划，明确人才需求类型与数量，人才梯队建设与后备人才培养； 　　　 （2）岗位体系：完善岗位管理体系，提出岗位、编制优化方案； 　　　 （3）绩效管理体系：设计战略导向、可衡量的考核指标； 　　　 （4）人力资源政策：促进与企业和教育机构的人才交流政策。 　　6． 创新文化建设： 构建包括知识创新、知识共享及学习与应用的知识管理体系，推动组织变革。 中科院不同于企业，科学研究与企业生产有不同的属性和目的。然而，抛开微观差异，科学研究与企业管理的宏观现象分析具有较多的一致性，任何脱离战略规划和组织管理的科研机构或企业发展都会遇到问题。 中科院下属研究所众多，即使是一个研究所内部，也存在不同的研究类型，还将涉及到转制、公司化、技术转移以及历史遗留问题等较为较为复杂的管理问题 ，借助于独立的外部智库对现有问题进行系统的分析与咨询以提供切实可行的措施和政策将有利于中科院自身的发展。典型的智库如美国兰德公司与中国的社会科学研究院，它们在社会、科技、经济、教育、健康等领域产生了深远的影响，所以不能忽视外部独立研究实体的意见，中科院需要考虑和它们的合作协同研究。
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