马 亮 《情报杂志》2012年09期142-146 The Determinants of Government Information Disclosure: An Empirical Study of Chinese Prefecture-level Cities 关键词: 政府信息公开 电子政务 地方政府 中国 摘要:采用中国地级市截面数据,对政府透明的影响因素进行实证研究,提出了政府资源与能力、政治规范和法 制化进程、公众压力和需求等三个方面的因素。研究发现,政府能力、上级政府压力、法制化进程以及公民的教育水 平和上网比例等同政府信息公开显著正相关,而财政资源和公民收入水平同政府信息公开无显著相关关系。对研 究结果的理论启示和实践意义进行了探讨,并指出了未来研究方向。 政府信息公开的影响因素：中国地级市的实证研究.pdf http://www.qbzz.org/oa/DArticle.aspx?type=viewid=12913
透明、问责与政府绩效 * 公共绩效动态 2011年4月号 2011_04_公共绩效动态_马亮_110614.pdf 透明是个大问题 最近国内屡见报端的新闻之一就是有关中央政府部门预算和“三公”消费公开的事件。自去年中央政府部门首次公开预算以来，今年有 88 个部门公开了预算，部分部委（如科技部）还公开了“三公”消费。虽然在财政公开专业机构看来，这种公开还停留在零散、简单、粗放、被动的低水平，但相当于此前的封闭状态，这已经是一个巨大的进步了 (Batson, 2010) 。 在中央政府部门探索预算公开的同时，地方政府也在积极行动，甚至比中央政府部门进行了更早也更大胆的探索和实验。较早推行的村务公开，各地试点的参与式预算，以及政府提前告知和服务承诺等政府创新活动，就是其中的典型代表 (Wu, Ma, Yang, forthcoming) 。但这种信息公开仍然是零星的、片面的，还很难说令人满意。最近《焦点访谈》也对市级政府网站和信息公开问题进行调查，将大同市和大连市作为反正两个方面的典型进行曝光，认为除了财政投入和人力资源问题，领导认识和重视程度才是至关重要的影响因素。 2011 年 5 月 18-20 日，笔者有幸受邀出席在美国新泽西州立大学纽瓦克校区（ Rutgers University-Newark ）召开的“第一届全球透明研究会议”（ 1 st Global Conference on Transparency Research ），并在会上报告了有关中国省级政府财政透明的决定因素的实证研究发现。 笔者在文中指出，与发达国家的“金鱼缸”透明相比，发展中国家和转轨国家的政府透明问题愈加具有挑战性，也愈加有研究和推进的必要性 (Ma Wu, 2011) 。 透明是个大问题，在自由化和信息化的今天更是如此，对中国更是如此。虽然《信息公开条例》业已颁布并实施 3 年，其执行情况仍有待进一步考察 (Piotrowski, Zhang, Lin, Yu, 2009) 。中国政府的透明程度很低，国际观察也得出了一致的结论。普华永道的一项研究显示，中国在接受排名的 35 个国家中垫底，不透明程度最高，达到 87 分；所有国家均值为 60 分，分值越高代表越不透明 (PricewaterhouseCoopers, 2001) 。据“国际透明伙伴关系”（ IBP ）的调查，中国预算透明的状况堪忧， 2010 年调查满分 100 分，中国只得了 13 分，排在 94 个国家的第 78 位； 2008 年中国得了 14 分，在 85 个国家中排名第 59 位 (IBP, 2010) 。 不仅中央如此，地方政府之间也差异明显，并处于普遍较低水平的情况。来自北京大学和上海财经大学的调查都指出了这一点 (CPPSS, 2010; 上海财经大学公共政策研究中心 , 2010) 。而且最新的调查显示，《信息公开条例》实施以后，政府财政透明并没有得到显著的提高，几乎可以说是原地踏步 。由此可见，中国各级政府透明问题成为中国公共治理改善的一个突出障碍。 透明关乎问责 没有问责就不需要透明；同样，没有透明就没有问责。透明与问责常常被作为两个难舍难分的词汇而放在一起使用，透明离不开问责，问责也离不开透明 (Hood Heald, 2006; Piotrowski, 2007) 。媒体、公民、企业等利益相关者只有在信息对称的前提下才能对政府行为予以监督，否则信息不对称将导致利益相关者的信息弱势，难以对政府构成有效监督，问责也就无从谈起。正是从这一点出发，透明几乎成为问责的首要条件，而人们也几乎是谈问责必及透明，言透明必谈问责 (Bertot, Jaeger, Grimes, 2010) 。 公众对政府的信任很大程度上源于他们对政府的无知，或者在政府强大的舆论宣传武器下而盲信其光鲜的一面。一旦公众见到了政府的另一面（肮脏的一面），那么公众对政府的不信任程度将会令人惊讶地攀升。也正因为如此，许多地方政府忌惮于公开信息，害怕公开政府支出的挥霍无度和大量浪费而失信于公众，甚至诱发政府与公众的冲突和矛盾。在这种情况下，新闻媒体通常扮演着十分重要的角色，他们偶尔的爆料就可能将政府至于不信任的尴尬乃至危险境地。 诚然，透明只是问责的必要而非充分条件，因为目前的许多研究都发现，透明并不必然导致问责。从透明到问责的道路上，还有许多障碍需要克服，还有许多条件需要满足。例如，公众对政府信息的关注及随之而产生的抗议和抗争行为，是推动政府改革和反腐败的重要机制。而如果公众对此漠不关心，那么透明很难推动问责。尽管如此，透明总比暧昧乃至封闭更为接近于问责的状态，因为仅仅是公开，政府官员就会碍于面子、声誉等顾虑而选择收敛其行为。 透明更关乎政府绩效 透明与否更加关乎政府绩效，以至于激进的学者将透明作为政府绩效的维度之一加以剖析和解构。这时候，透明一方面表现为政府的主动信息公开，如通过政府网站和政府公报等公开；另一方面表现为政府对公众信息诉求的积极回应。例如，帕特南在其名著《使民主运转起来：现代意大利的公民传统》一书中就将政府对公民信息诉求的回应性作为 12 个衡量政府绩效的核心指标之一，并发现它与其他政府绩效指标高度正相关，从而构造了一个整合性的政府绩效指数 ( 罗伯特• D ．帕特南 , 2001; 吴建南 马亮 , 2008) 。 透明与政府绩效之间不是单向的、线性的简单关系，而是复杂的、非线性的复杂关系。透明的政府会有助于利益相关者的监督，并使政府及其官僚忌惮其权力，因而会更加具有回应性，从而有利于政府绩效提升。但过度透明的政府可能束缚政府的手脚，使其在镁光灯下无所适从，并倾向于规避风险，从而不利于政府绩效改进。反过来，通常政府表现得较好时才会主动宣传，对外发出积极的绩效信号并博取公共支持和公信力。如果政府表现糟糕，躲藏还来不及，其公开的动力就会缺失。但也有例外，即政府绩效低下以致诱发信任危机时，有可能成为推动透明和反腐的催化剂，从而为难以打破的僵局提供契机。由此可见，透明与政府绩效之间的关系极为复杂，目前的许多研究都提供了这样那样的案例，但还很难清晰梳理二者之间的因果关系 (Ma Wu, 2011) 。 透明之路任重道远 虽然《政府信息公开条例》对各级政府信息公开产生了巨大的推动作用，但其实施仍然有待深化 (Piotrowski, 2007) 。过去的政府透明研究对《信息自由法》（ FOI Law ）倾注了大量心血，并认为它的颁行和实施是政府透明的根本途径。据调查，目前已有超过 90 个国家和地区通过了与政府信息公开和信息自由相关的法案 (Vleugels, 2009) 。然而，法案通过与执行是两回事，特别是在制度基础较差的国家和地区（如中国）尤其如此。 英国牛津大学的 Christopher Hood 在“第一届全球透明研究会议”上作的大会主题演讲中就指出，维基解密（ Wikileaks ）可能比《信息自由法》的颁布与执行更加具有前景。与其没有效果地推行信息自由，反倒不如借助于开放、免费、即时的互联网来推动政府信息公开 。在这里，我们看到自下而上的分布式治理比自上而下的集中式控制更加奏效。这也是为什么人们对草根阶层崛起和参与以及基层创新实验寄予厚望的原因。 对于中国而言，如何通过各种制度设计和执行将政府信息公开工作贯彻落实，加强政府透明，是实现善治的必由之路。否则，一个封闭的“黑箱”将很难令政府真正变得顺从。不透明和暗箱操作为权力滥用和设租寻租提供了温床，也会侵蚀政府管理和公共信任的基石。孙立平甚至将“暗箱操作”视为“中国之癌”，认为当下的中国社会为暗箱操作提供了较大的制度空间，并使中国公共治理难以有效改善 ( 孙立平 , 2009) 。中国透明之路任重道远，但笔者相信，通过学术界和各级同仁的努力，加强对政府透明的研究和践行，是推动政府信息公开的一条重要途径。 参考文献 Batso n, A. (2010). Evaluating China's Drive for Budget Transparency, China Real Time Report, Wall Street Journal, available at http://blogs.wsj.com/chinarealtime/2010/04/16/evaluating-china%e2%80%99s-drive-for-budget-transparency/ . Bertot, J. C., Jaeger, P. T., Grimes, J. M. (2010). Using ICTs to create a culture of transparency: E-government and social media as openness and anti-corruption tools for societies. Government Information Quarterly, 27 (3), 264-271. CPPSS. (2010). Summary of the 2009 Annual Report on China's Administrative Transparency . Beijing: Center for Public Participation Studies and Supports, Law School, Peking University. Hood, C., Heald, D. (Eds.). (2006). Transparency: The Key to Better Governance (Vol. 135). Oxford: Oxford University Press. IBP. (2010). Open Budgets Transform Lives: The Open Budget Survey 2010 . Washington, DC: International Budget Partnership. Ma, L., Wu, J. (2011). What Drives Fiscal Transparency? Evidence from Provincial Governments in China, the 1st Global Conference on Transparency Research . Rutgers University-Newark, NJ. Piotrowski, S. J. (2007). Governmental Transparency in the Path of Administrative Reform . Albany, NY: State University of New York Press. Piotrowski, S. J., Zhang, Y., Lin, W., Yu, W. (2009). Key Issues for Implementation of Chinese Open Government Information Regulations. Public Administration Review, 69 , S129-S135. PricewaterhouseCoopers. (2001). The Opacity Index: A Project of the Price Waterhouse Coopers Endowment for the Study of Transparency and Sustainability : PricewaterhouseCoopers. Vleugels, R. (2009). Overview of all 90 FOIA countries territories .Unpublished manuscript. Wu, J., Ma, L., Yang, Y. (forthcoming). Innovation in the Chinese Public Sector: Typology and Distribution. Public Administration . 罗伯特• D ．帕特南 . (2001). 使民主运转起来：现代意大利的公民传统 ( 王列 赖海榕 , Trans.). 南昌 : 江西人民出版社 . 上海财经大学公共政策研究中心 . (2010). 2010 中国财政透明度报告——省级财政信息和部门行政收支公开状况评估 . 上海 : 上海财经大学出版社 . 孙立平 (2009). 重建社会：转型社会的秩序再造 . 北京 : 社会科学文献出版社 . 吴建南 , 马亮 . (2008). 政府绩效测量及其解释——兼评罗伯特·帕特南的《使民主运转起来》 . 甘肃行政学院学报 (6), 27-34. * 因为准备论文和出国开会等事宜，本期《公共绩效动态》未能按期发布，特致歉意，并藉此鞭策自己愈加勤奋努力。 参见： 2011 年 5 月 27 日中央一台“焦点访谈”栏目《别让政府网站成摆设》。 笔者感谢美国新泽西州立大学纽瓦克校区公共事务与行政学院 Suzanne J. Piotrowski 的邀请，感谢加拿大国际发展研究中心（ IDRC ）为笔者出席会议提供的经费资助。 邓淑莲：我国省级财政透明度三年来进步较小，新民周刊， 2011 年 6 月 8 日。 Christopher Hood. 2011. From FOI world to WikiLeaks world: A new chapter in the transparency story?.
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