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战略环评，文在寅翻盘“萨德”的底牌？: 热度 1 baocunkuan 2017-6-10 09:11; 近日，韩国新任总统文在寅指示国防部重新对 “萨德”用地进行适当的环评。随后，其国防部相关人士表态已着手开展相关工作，并将在与青瓦台沟通后制定出新的环评方案。据悉，国防部已着手准备重新启动环评程序，要开展一次大规模的战略环评。按以往经验，完成一个大规模的战略环评可能需要一年时间或以上。这样看来，萨德系统的进一步部署工作也将因此推迟或暂停。一石激起千层浪，在国际目光聚焦的这样一个重大国际问题，“环评”这一环境政策工具突然进入了人们视野，并给了环评能否成为文在寅翻盘萨德底牌的猜测和期待。就萨德本身环境与生态影响和风险而言，无论其占地面积，还是 X 波段雷达（ AN ／ TPY-2 ）运行可能造成的辐射性污染，尤其是土地使用功能由高尔夫球场转变为军事基地，都可能给周边地区和居民带来的战争风险及相应的生命、健康和财产损失的风险以及生态与环境危害无疑是显著的。这也是萨德系统一直以来被韩国民众尤其是基地周边居民普遍的、坚决反对的重要因素之一。根据韩国《环境 · 交通 · 人口等的影响评价法》（简称 “综合影响评价法”）中第 4 条规定，项目面积在 33 万平方米以上需开展战略环评， 33 万平方米以下按项目环评管理。而去年萨德启动时，韩国国防部将整体项目面积（ 70 万平方米）分为两个阶段使用，其中第一阶段的供地面积约为 32 平方米，这样就将每一块供地面积“圈”在了开发项目的环评范围，貌似有意 “ 规避 ” 战略环评。显然，这种通过分块用地、分期供给的做法实质就是 “大事化小、小事化了” 。而所谓小规模环评难以科学、客观的预估萨德的生态与环境影响及风险，更无法消除民众顾虑和反对。而按照韩国环评制度和相关程序，必须先通过 “征求居民意见”后才能进行“环评报告编制”及后续审查环节。甚至可以说，居民意见在韩国环评程序中作用巨大。因此，作为刚刚经历选举大战的新任总统，文在寅是否意欲借环评中的“民意”来顺势解决棘手的“萨德”问题？这一可能性还是存在的。据悉，韩国国防部甚至考虑回到决策 “ 原点 ” ，对部署萨德相关决策进行战略环评，而大规模的战略环评将耗时一年多，情况将会变得更加复杂。根据韩国环评制度，凡涉及较大规模土地利用的开发活动，都需要进行所谓 “事前环境审查”，即需要充分开展环评并获得环境行政许可，方可进行项目策划与实施。这意味着萨德系统部署涉及改变土地用途因而变得更加复杂，这至少将拖延萨德系统部署的时间。评价是一种权力。美国环境政治学者博伊斯将购买权力、决策权力、议程权力、评估权力和事件权力视为应对环境问题的 5 个权力。着眼于为决策提供咨询的战略环评，至少包含了决策权和评价权两个方面。当下，环境问题已经超越了单纯的技术问题、经济问题、社会问题、伦理及道德问题或者政治问题的范畴，而呈现综合性与复杂性。因而，战略环评也就具有超越上述领域问题的“权力”属性。环评不仅可以作为一项预防不良环境问题的技术手段，还可以作为调解国际政治敏感话题、处理棘手国际关系的一项政策工具。因此，通过环评，可以延缓、暂定直至中止“萨德”系统部署，甚至撤消已经部署的雷达和发射车。但是，环评毕竟还只是一项服务于特定政策目的工具和手段。萨德背后国际关系因素复杂，牵涉的利益纠葛杂乱。韩国政府对生态环境影响关注也会让位于其对国际关系与半岛形势的研判，技术语境的 “胳膊”也终究很难拧过政治语境的“大腿”。总之，将环评作为左右 “萨德”的支点，关键在于究竟是真心想发挥环评的制约作用，尤其是假借环评体现的“民意”顺梯而下解决掉萨德这一“烫手山芋”？还是文在寅既不想得罪中俄和国内民众、又不至于弄僵同美国军事关系的“缓兵之计”？尚待进一步观察。最后还得补充一下，环评也只是一项环境管理手段、政策工具，还只是一个程序。文在寅欲通过 “环评”翻盘“萨德”，是否是他的底牌，还是取决于文在寅政府与美国关系的亲疏，这恐怕才是底牌背后的考量吧。此文以《萨德用地环评有何玄机》为题刊于2017年6月10日《环球时报》： http://opinion.huanqiu.com/1152/2017-06/10812455.html 附图: 图1 2017年6月9日晚10点，央视新闻频道相关报道截图图2 国内该领域首部学术专著《战略环境评价导论》（基于本人的博士学位论文），科学出版社，2003 图3 《环球时报》本文截图; 5066 次阅读|2 个评论

战略环评应主动适应不同的规划模式: baocunkuan 2017-3-29 11:45; 概要：规划有综合理性规划、渐进式规划及倡导式规划等 3 种主要模式。战略环评应主动适用不同的规划模式，并构建与规划模式相应的战略环评模式 —— 综合理性评价、互动式评价及协作式评价。综合理性战略环评，需早期介入规划编制，参与确定功能定位、发展方向、空间结构与布局等规划制定中的重大决策；互动式战略环评，强调在渐进式的规划过程中，规划师与评价师全程的互动交流与及时的信息反馈，需对规划进行 “ 贴身 ” 的实时评价；协作式战略环评，需积极促进环保与规划部门之间、评价师与规划师之间的交流，促进公众参与规划编制与战略环评过程，强调利用规划与战略环评这一平台，促进各利益相关方之间信息共享和充分及时沟通与学习，尽可能照顾到各相关方利益并使包括环境改善在内的公共利益最大化。城市规划是城市各项功能与活动的综合部署和具体安排，包括确定城市性质，城市发展方向与规模，妥善安排城市的各类用地与空间，合理利用自然资源，以及环境保护等内容，是引导人、城市与环境相协调的过程，其本质是基于当地自然和人文资源 , 对人类追求财富和健康以及精神生活的过程进行空间部署的政策工具和技术手段。而战略环境评价（ StrategicEnvironmental Impact Assessment ， SEA ）是为了消除或降低因战略失效造成的环境影响，以期从源头上控制环境问题的产生。 2003 年 9 月 1 日起正式实施的《中华人民共和国环境影响评价法》中确定了 SEA 的法律地位（尽管仅限于规划层次的 SEA 或规划环评）。对城市规划开展 SEA , 确保在城市规划的编制、决策与实施中及时、充分考虑现实的及可能的环境问题，将其纳入到城市规划的综合分析中，确保城市规划遵循可持续性原则、框架与要求 , 促进城市社会经济与环境的协调与可持续增长。但 SEA 在中国的推进实施情况不尽如人意。全国设区的市级以上政府依据 “ 环评法 ” 应开展环评的规划每年出台 2000 余项，而截止 2008 年底 “ 环评法 ” 实施 5 年来，全国开展的规划环评仅 500 余项，推行率不足 5% 。即使已经开展过的 SEA ，其效果及有效性均差强人意，甚至很少有规划真正按照 “ 环评法 ” 的要求进行了 SEA 。从中国实践看来， SEA 应该是一个灵活的政策，尤其是应能顺应其使用的环境（如决策模式、制度与机制等）。对于城市规划，根据其理论假设、规划程序、规划侧重点等的不同，有综合理性规划、渐进主义规划、战略规划、倡导式规划、沟通协作规划等多种规划模式。但是，目前 SEA 通常仅针对综合理性规划一种模式，或以同一种 SEA 模式应对不同的规划模式，这不仅容易造成实践中 SEA 抓不住重点、针对性不强、有效性较差，而且容易延误决策时机、造成资源浪费。本文从理论构成、主要思想、实践情况、规划重点等多方面归纳了综合理性规划、渐进主义规划及倡导式规划等 3 种主要规划模式的特点，针对这三种规划模式构建了与之相应的 SEA 模式 —— 综合理性 SEA 、互动式 SEA 与协作式 SEA ，并分析了三种 SEA 模式的评价依据、评价重点、评价程序及适用范围等。 1. 城市规划的不同模式城市规划模式的演进受西方思想和西方社会变化的影响很大。 20 世纪 40 年代以前，城市规划被认为是建筑学的自然延伸，侧重于物质空间形态的规划，主要涉及土地问题，而与经济、社会或政治等规划关系不大 —— 即 “ 蓝图 ” 式规划；随后的工业经济的发展以及反城市化的流潮中，社会改革家又提出乌托邦式综合规划、田园城市等。 20 世纪 60 年代，巴莱恩 · 麦克洛克林提出系统城市的观点，建立了理性过程规划，进而形成了综合理性规划模式； 60 年代以后，规划师们在批判综合理性规划的同时，建立了渐进主义规划、新自由主义规划、政治经济规划、倡导式规划、营销规划、战略规划与生态规划等多种模式，对规划实践产生了较为深远的影响。尤其是综合理性规划已形成较完整的体系，在实践中处于主导地位，其他城市规划模式也在不断渗透成熟，使得现代城市规划模式呈出多元化的格局。 1.1 综合理性规划模式综合理性规划诞生于 1915 年，其后理论、实践逐步发展。国外在 20 世纪 60 年代末，规划界开始反思、质疑综合理性规划的繁复。而我国在规划实践中，综合理性规划仍占主导地位。综合理性规划强调依据理性的工作程序，规划编制程序为基础调查、数据分析、方案比较、选择最佳，各工程系统规划在理论上都要求达到严密的逻辑。主要代表公共利益，以改善和管理环境、社会公平与效率为目的。其产出是规划蓝图，使未来的行动朝着设想的目标和方向发展。规划师需掌握足够的信息分析现状，运用模型预测结果，选择最佳方案。 1.2 渐进式规划模式渐进式规划产生于 20 世纪 60 年代，认为规划师难以掌握庞大完整的信息，从而依据此进行完整、全面的分析。渐进主义规划的代表人物是著名的政治学家和经济学家 Lindblom 认为“在大多数情形下，规划工作表现出阶段性、渐进性、机会性、和实用性的特征，而决策者们在处理问题的时候，往往是采用连续比较的方法，他们的能力来源于经验及对以往政策实施结果的判断”。渐进式规划也没有特定的程序，规划师更多地考虑对社会进行渐进的改良。这类规划模式抛弃了综合规划中对所有可能选择的方案进行综合分析和比较的企图，而是考虑时间和资源的约束，用务实的态度来处理现实问题，认识当前的重大问题和规划方案，对之不断进行改进，以解决当前的实际问题，同时，对原有规划进行跟踪修改，确定下一阶段目标，使规划过程更加灵活。 1.3 倡导式规划倡导式规划产生于 20 世纪 60 年代中叶，以大卫多夫（ Paul Davidoff ）为代表，他认为“并不是每个群体都有能力影响主流社会，规划师作为倡导者，能够积极主动地参与到政治进程中，为不同利益群体，尤其是弱势社会群体争取权益”。规划师要清楚分析相关的利益群体，把规划看做一个政治过程，而不是一个纯粹的科学的理性过程。倡导式规划没有特定的程序，是非线性式进行。规划师、评价师促进利益相关方进行交流，代表不同阶层的公众各自为自己方的利益辩护。综合理性规划、渐进主义规划、倡导式规划属于城市规划发展的不同时期的代表性思想，有着不同的思想内核，规划重点也各不相同。综合理性规划是当前的主要城市规划模式，它侧重于现状与趋势分析及规划目标的制定，为综合的整体的程序性的决策；渐进主义规划强调规划过程中的互动与调整，为思维上连续分步式进行的规划；倡导式规划强调普通公众在内的各利益相关方的平等参与和政府各部门间的合作，倡导式规划则强调民主性、公平性，坚持将公众纳入决策过程中。这三种模式代表了现代城市规划模式的主流方向，其规划程序各不相同。 2. 顺应不同规划的战略环境评价模式按照《中华人民共和国环境影响评价法》 , 近年来城市规划及相关领域的 SEA 研究与实践方面已取得了一定的成果。然而，当前城市规划模式呈现多样化的格局， SEA 的研究与实践，应综合考虑城市规划本体理论及规划重点等，针对不同模式的城市规划，分别构建相应 SEA 模式。 2.1 综合理性规划 —— 综合理性战略环境评价综合理性规划是一个长期性的规划，甚至是永久性 “ 蓝图 ” 式规划，尤其是城市发展初期主要采用这种规划，来确定城市的发展方向、发展规模等。需进行建立与这一规划模式相一致的、综合理性 SEA ，为规划编制的前期研究和关键城市规划问题的确定，提供必需的、重要的环境信息、环境依据与决策支持。 SEA 的内容需考虑到与规划有关的各个方面，包括社会、经济、资源与环境以及政策与响应等。这一规划模式下，规划师的大部分精力用于问题的识别、分析和解决问题上，规划编制的绝大部分时间也是花费在收集整理资料、建立模型与模拟预测上。一旦收集完资料、编制完规划，规划实施阶段就相对简单多了。综合理性规划不是基于现实来预测、分析未来，而是基于未来或期望对现实进行思考和评价。因此， SEA 应该尽可能在规划编制的初期尽早介入，以将对环境问题的考虑及时、充分、有效地纳入城市规划过程中，尤其应纳入功能定位、结构与布局等城市规划重要内容的决策中。规划与 SEA 得同步进行保持一致性，规划师和环评者需保持良好、及时、充分的沟通。综合理性 SEA 中，评价者需要非常明确城市选址布局发展给环境带来的各方面的影响，了解城市发展与环境资源问题的关系与相互作用机制，通过优化城市规划，防止城市发展中产生重大的、不可逆性的环境影响。综合理性规划模式下，对规划执行阶段的问题关注不够，也很少会因规划执行阶段出现的问题而改变对原有规划内容。因此，综合理性 SEA 因尽量系统、深入、全面、细致的评价城市发展对环境各方面的影响。 2.2 渐进主义规划 —— 互动式战略环境评价渐进主义规划是在既有规划的基础上，对现行规划加以修改，通过一连串小小的改进，在社会稳定的前提下，逐渐实现规划目标。渐进主义规划认为人并非完全理性，它寻求的是一种适可而止或满意，但不一定是最优的解决方法，是一种减少出错的规划过程。规划师与决策者应对并探究的是多重的问题、目标和价值，并不追求最优，而是很实际地界定可实现又令人满意的目标。渐进主义规划是一种基于现实对未来思考的规划，相对于综合理性规划而言，渐进主义规划通常灵活性、适应性较强。针对渐进主义规划的 SEA 模式 —— 互动式 SEA ，在规划前期只需收集少量但相对重要的、也是较易获得的资料，也可以采用例行公式、实践经验、研究成果，相应简化 SEA 的内容和程序，评价时间一般较短，评价的内容和时段也应针对规划的期限分为短期、中期和长期等不同阶段。评价过程中应与城市规划紧密联系、时时互动，确保城市规划制定中能及时获得 SEA 的阶段性成果或结论，并及时反馈于规划编制的过程、重点规划问题或内容的确定上；规划实施中，通过跟踪评价及时提供足够的、及时的环境信息，以确认这一决策是否需要修改；规划终止后需强调规划目标，尤其是环境目标的审查工作。渐进主义规划需要重点考虑近几年，即在最近几年中将会发生的事对以后可能发生的事具有深远的影响，而未来的进一步发展是在这基础上的逐渐推进。互动式 SEA 不一定需要早期介入，在城市规划的任一环节介入均可以。互动式 SEA 模式中，评价者需要与城市规划师进行随时的沟通，保证知识信息的互补。 2.3 倡导式规划 —— 协作式战略环境评价倡导式规划是一种多数人的理性，因强调规划的人本性而更富有 “ 人情味 ” ，认为城市规划应该具有的民主性、公正性和平等性；认为规划应是一个自下而上的过程，鼓励市民在规划过程中积极参与，规划者应该代表和服务于社会各种不同的利益群体，尤其是不能忽视社会弱势群体。倡导式规划及其 SEA 需坚持以下原则：第一、在整个决策过程中，有利害关系和受影响的公众、企业、政府及其相关部门之间的及时、充分、有效的沟通；第二、规划决策和文件编制中需要详细分析参与者的意见；第三、有清楚的、易理解的信息要求，并确保能够获得足够的相关信息；第四、规划者需帮助利益相关者达成共识。倡导式规划的 SEA 模式 —— 协作式 SEA 中，应在城市规划编制各个阶段环环相扣、层层推进公众参与，协调各方形成合力共同推进城市建设。协作式 SEA 需建立合作平台，促进政府、企业、公众之间的协作，政府部门内部的协作，以及本市与周边城市的协作等（如图 5 所示）。协作式 SEA 中政府代表国家等宏观层次上的利益集团，规划师代表规划领域（企业等）及社会发展等方面的利益，评价者代表环境或是可持续发展相关的利益，相互进行沟通学习，促进综合效益最大化。倡导式规划从根本上改变了规划师与公众的对立角色：规划师不再是高高在上的 “ 智者 ” 或 “ 布道者 ” ，坐在绘图桌旁进行规划方案的制定，而是充分尊重他人意见的现实规划改良者，是各方利益的平衡者。协作式 SEA 需把握好公众参与的不同模式，通常并不需要早期介入，但在未规划的领域或新一轮的规划中都应充分、平等地考虑公众的利益，充分考虑规划对公众的影响，通过 SEA 环境评价协调好政府、企业与公众之间、当前利益与长远利益之间、城乡利益之间、本市与上级及周边城市甚至更多区域之间、社会经济与环境利益之间的关系。 2.4 不同模式战略环境评价比较综合理性 SEA 是城市规划过程与内容的重要组成部分，主要评价城市规划目标与环境保护是否相协调，评价者需搜集大量的环境信息，了解城市发展与环境的相互联系，适用于有理论可用、数据易大量获得、时间充裕及后续影响小的城市规划；互动式 SEA 强调在渐进式的规划过程中，规划师与评价者全程的互动交流与及时的信息反馈，需对城市规划进行 “ 贴身 ” 式的实时评价，主要适用于没有适当理论可用、数据较难获得、时间较短及不确定性较强，后续影响未知的城市规划；协作式 SEA 需积极促进各部门间的交流、公众参与和各方面信息的充分及时反馈，尽可能照顾到各方利益相关方并使综合效益最大化，适用于对公众影响较大公众较为关心及环境利益难以平衡的城市规划。对城市规划的不同模式进行相应的战略环境评价可以更好的把握实践中战略环境评价的评价重点，抓住决策时机，实现资源的合理有效利用，促进城市规划与战略环境评价的和谐发展。 3 、结论与建议 3.1 结论（ 1 ） SEA 在中国的推进实施情况并不尽如人意，主要原因之一就是 SEA 实施模式及其应用并没有与其使用背景环境比如规划模式相结合。目前，城市规划模式呈现多元化格局，但 SEA 通常仅针对综合理性规划一种模式，或以同一种 SEA 模式应对不同的规划模式，这不仅使战略评价抓不住重点，而且易延误决策时机、造成资源浪费。应寻求多元化得 SEA 模式以适应不同模式的城市规划。（ 2 ）本文提出了基于三种不同规划模式的 SEA 模式 —— 综合理性 SEA 、互动式 SEA 及协作式 SEA ：综合理性 SEA 是城市规划过程与内容的重要组成部分，需早期介入到城市规划中，参与确定功能定位、发展方向、空间结构与布局等重大决策，并为城市规划过程的关键步骤或关键内容提供环境依据，综合理性 SEA 介入的越晚，改善和优化规划决策的机会就越少、空间也相应越小，主要适用于有理论可用、数据易大量获得、时间充裕及后续影响小的城市规划；互动式 SEA 强调在渐进式的规划过程中，规划师与评价者全程的互动交流与及时的信息反馈，需对城市规划进行 “ 贴身 ” 式的实时评价，主要适用于没有适当理论可用、数据较难获得、时间较短及不确定性较强，后续影响未知的城市规划；协作式 SEA 需积极促进各部门间的交流、公众参与和各方面信息的充分及时反馈，尽可能照顾到各方利益相关方并使综合效益最大化，适用于对公众影响较大公众较为关心及环境利益难以平衡的城市规划。对城市规划的不同模式进行相应的战略环境评价可以更好的把握实践中战略环境评价的评价重点，实现资源合理有效利用，促进城市规划与战略环境评价的和谐可持续发展。 3.2 建议（ 1 ）本文只是针对不同城市规划模式，提出了相应的 SEA 模式，并初步分析和各自的特点和适用性。仍需进一步从规划学、政策学本体理论出发，应吸纳规划学和政策学的理论成果与实践经验，对不同的 SEA 模式进行深入研究，并扩大至其他规划类型（如产业规划、土地规划）和不同规划层次（如总体规划、专项规划、详细规划），建立灵活的、多样化的且具有包容性的 SEA 模式。（ 2 ）应建立规划部门、规划师与规划学界与环保部门、评价者、环境学界协作的体制与机制，尤其是 SEA 的相关制度建设，如 SEA 立法、管理办法与技术导则的编制等，应体现不同城市规划模式特点，以增加 SEA 模式的针对性、提高 SEA 实践的有效性。（ 3 ）在具体的 SEA 实践中，应成立由环保部门与规划部门、规划师与评价者、专家与开发商、公众共同形成的“评价共同体”，强化各利益相关方之间的沟通、学习与协作，既照顾到弱势群体（如普通公众）的利益诉求和底线，又促进综合效益最大化。此文以《基于城市规划不同模式的战略环境评价研究》为题刊于《城乡规划》2017年第一期（创刊号）上。; 1848 次阅读|0 个评论

看一下德国空间规划战略环评如何做？: 热度 2 baocunkuan 2017-1-12 09:52; 近日，中办、国办印发了《省级空间规划试点方案》。试点范围在海南、宁夏试点基础上，综合考虑地方现有工作基础和相关条件，将吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、贵州等纳入试点范围，共9个省份。我和李志林刚好也在近期的《中国环境管理》刊出一文《德国空间规划战略环境评价的法律界定以及对我国的启示》，研究了 Screening 、 scoping 、层级评价、环境报告、部门咨询、公众参与、决策考虑和跟踪评价等 8 项有利于提高战略环境评价有效性的主要议题。研究认为，德国的空间规划战略环境评价通过制度保障实施，采用规划部门主导、其他相关部门辅助的模式，使得规划制定与战略环评实施可以有效结合，鼓励经济型、节约型和务实性环境评价，重视战略环评结果，倡导透明决策。现摘录其中的核心观点如下：按照欧盟SEA指令，在2004年7月21日各成员国须完成在各自内部的转化和实施。作为欧盟成员国的德国，主要通过建筑行业应对欧洲法律的适应法(European Law Adaptation Act for the Construction Sector ，简称适应法)分别对建筑法令（Federal BuildingAct）中的城市土地利用规划和联邦空间规划法（Federal Spatial Planning Act）中的空间规划的相关条款进行修订，以及对原环评法（EIA Act）的修改，在联邦层面上完成了对欧盟战略环评指令的转化。经过10多年的发展，德国战略环评的应用已处于较高的水平 , 在改善规划和计划的制定过程中已取得了一定的经验。德国与空间有关的规划可分为综合性 / 总体规划和专项规划。综合性/总体规划又分为跨区域/空间规划（以下简称空间规划）和地区规划。空间规划中包含了联邦、州以及区域空间规划，主要关注大范围的、跨区域的、超越行政区的空间问题。地区规划由城市土地利用规划和建筑规划组成，注重地方层面的具体土地的使用问题。对于空间规划、地区规划和专项规划以及相应的战略环境评价，其相应的法律文件和法律要求各不相同。图1简述了德国空间规划体系和SEA的法律基础。 2.1 战略环境评价在空间规划的实施空间规划是国际上战略环境评价应用较为活跃的领域之一。在德国，区域空间规划与城市土地利用规划和景观规划一起，已成为德国战略环境评价的重点实施区域。根据Geißler和Rehhausen 最近的研究报告，截至2014年共有440个规划执行了战略环境评价，其中空间规划中的区域空间规划占到了209个。本文主要以区域空间规划为例具体阐述战略环评得到法律规定。 2.2 空间规划战略环境评价的制定程序德国空间规划战略环境评价主要包括:规划/计划筛选；范围界定；环境报告书的准备；公众与部门咨询；环境报告书的审查；决策(环境报告书内容，咨询意见以及跨界咨询意见均纳入决策考虑)；监督检查等步骤。 1. 德国空间规划战略环境评价中的关键议题 3.1 空间规划SEA实施，编写和审核与欧盟战略环评指令相符，德国空间规划战略环境评价是由规划的拟议部门负责实施。在区域空间规划中，主要由区域规划协会负责组织规划的编制和SEA的实施。SEA环境报告的编制可以由规划拟议部门自行编写，也可委托第三方编制。多数情况下，由于规划部门面临时间匮乏和相关专业人员不足的境况，因此环境报告通常委托有资质的评估(咨询) 办公室进行编制。这类办公室通常由景观规划、环境规划、地理学、生态学、交通、能源等其他相关专业人员按照法律要求成立，类似于我国的环境评估公司。由于大多数情况下，环评工作只是评估（咨询）办公室业务的一部分，因此公司并不需通过环境评价评注册才能成立。尽管环境报告可以外包给第三方，但环境报告的质量依然由规划部门进行负责和审核。 3.2 筛选 (screening) 筛选主要用来确定规划是否需要实施战略环境评价。根据欧盟SEA指令，空间规划原则上属于战略环评强制实施范围，即只要起草空间规划，就需实施战略环评。空间规划法§9 (1)明确规定了这一点。但欧盟指令和空间规划§9(2)也指出，如果空间规划只是进行小范围的修改，规划部门可以根据该法附录中提出的指标来粗略评估规划的修改是否会导致潜在的巨大的环境影响的产生。如果评估确认不会产生潜在的巨大环境影响，则可以放弃进行战略环境评价。需要注意的是，在该评估中，应有受该规划影响的、其工作范围涉及环境和健康事宜的相关部门的参与。此外，放弃实施评价这一决定必须对公众公开并给出放弃评价的理由。 3.3 范围界定 ( Scoping) 范围界定主要包含了评价框架、即评价范围和评价重点、评价深度的界定以及评价方法的使用等相关内容。由于规划环境报告的编制主要依赖于本阶段的工作，因此该阶段被认为是战略环境评价的核心，是战略环境评价工作有效的重要保证。空间规划法§9(1)指出，通过范围界定这一过程，评价的具体框架(评价对象的确认:整个规划内容或规划的某些具体决定;评价具体采用的方法;数据的使用;层级规划和评价的重点;不同评价方法的结合使用和合理的费用等重要事宜)以及环境报告所要求的必要范围和详细程度都必须确定。如果拟议规划可能会涉及到某些相关的公共机构和部门所负责的环境和健康职责，则这些公共机构和部门应参与到范围界定过程中来。对于这些机构和部门的参与形式和参与时间，无论是SEA指令抑或适应法和空间规划法并未作出进一步规定和要求。此外，法律指出评价应尽可能的使用现有的数据，其他的相关部门有义务提供评价需要的信息和数据，应尽可能强化部门之间的合作以及数据和信息的共享。在环境报告中所包含的内容应与当前领域的知识水平相当。由于空间规划法并没有对评价使用的方法进行界定，因此SEA实施者可以根据评价需要选择诸如《联邦排放控制管理办法》、行政法规和技术法规等普遍认可的评价方法。空间规划法附件1（3）还指出，在合理的费用和现有的该领域知识水平下获得的环境信息应在环境影响报告给予说明。编制过程中，对于那些和决策相关但限于当前有限的知识水平和技术缺陷不能获得的信息，可以允许作为知识差距存在，但需在环境报告中予以说明。如在现有的自然保护相关专业数据库中，对于某种珍稀和濒危繁殖鸟类的栖息地信息只存在较为粗略的数据，采用适应性区域映射方法虽然可以收集相关信息，有助于评价中对于区域选择的确定，但该方法所需极高的费用。因此环评机构无需采用这一方法，可以作为知识差距在环境报告中给予公开说明。这一点与我国“规划环评条例”（第二十一条有下列情形之一的，审查小组应当提出不予通过环境影响报告书的意见：（一）依据现有知识水平和技术条件，对规划实施可能产生的不良环境影响的程度或者范围不能作出科学判断的）的规定存在较大的差别。 3.4 层级评价（Tiering）层级评价是战略环评发展的主要动力之一。根据Arts etal. , 层级评价是指在不同的决策层面实施评价并进行衔接，对相关的不同的评价工具进行协调，确保在不同的决策层面关注不同的评价范围与评价重点，允许细节议题的延后评价。在德国的评价体系中包含了针对特定规划计划的战略环境评价，针对项目的环境影响评价(Environmental Assessment Impact, 简称EIA)，涉及或者影响欧盟栖息地的FFH（Flora-Fauna-Habitat）评价以及影响减缓规定评价。因此无论是从横向同一层面上的各类综合性空间规划SEA、FFH评价、影响减缓评价以及专项规划和景观规划的SEA, 还是纵向不同规划层面上的SEA和EIA 都存在着评价内容和评价空间方面的重叠，这也为实施层间评价提供了可能。德国空间法§9(3)强调实施空间规划的SEA时，需核查在同一评价范围内是否已经有实施了SEA和其他的评价工具的相关的规划/计划。如果存在这样的SEA评价和其他的评价，则该拟议规划的SEA可以集中对本规划产生的特有的和额外的环境影响进行评价，避免多重评价。图3简述了不同层次空间规划、地区规划与专项规划的战略环境评价以及相关的其他评价工具之间的协调和层级关系。 3.5 环境报告环境报告是德国战略评价的核心元素，也是评价成果的具体体现。由于规划的性质内容各有不同，环境报告的内容也呈现出明显的区别。根据空间规划法的规定，环境报告应主要包含i) 前言: 拟议空间规划的内容和重要目标的陈述；相关法律和规划规定的，对拟议规划具有重要意义的环境保护目标的阐述以及在规划起草时对这些环境目标和环境问题的考虑的说明。ii) 环境影响的陈述和评价: a当前的环境现状，受影响区域的环境特征，具显著社区作用的区域和德国联邦自然保护法规定的欧洲鸟类保护区域的环境特征的陈述；b实施与不实施拟议规划条件下环境现状发展的预测; c 不利环境影响的预防减少和补偿的措施；d需要在后续的规划中考虑的本拟议规划的目标和空间使用范围。iii）其他内容: 评价中使用的技术方法；信息处理时的困难(如技术和知识缺陷)跟踪评价中拟采取的措施；非技术性总结。表2简要概括了环境报告的主要特征和内容。 3.6 部门咨询，公众参与与跨国界咨询在德国，不同层面的空间规划组织和参与者各不相同。州层面的空间规划主要由州规划局组织，公共行政管理机构-、区域协会、地区规划的承担者、乡镇管理部门以及按照法律成立的与环境有关的各类协会等参与规划制定。在战略环境评价方面，空间规划法明确规定了以下条件须有公共机构的参与: i)根据§9(2)在判定空间规划(小范围修改)是否实施战略环境评价时; ii)根据§9(1)在范围界定阶段中对于评价范围和评价深度的确定以及所需要的相关信息时;iii)空间规划的草案和战略环境评价报告书的意见征求时;iv)规划草案修改时。传统的空间规划制定过程并不包含一般公众的参与。修订后的空间规划法§10(1)规定: 规划制定部门在起草规划之前应告知公众，空间规划的草案，战略环境评价报告以及规划部门提供的相关文件须纳入公开范围，公开时间应不少于一个月。公开的具体内容和时间应在一周前告知公众。如果规划草案需要修改但修改的内容与规划的原则并未抵触，则修改后的公众参与可只限于直接受修改草案影响的公众。跨国界咨询是欧盟SEA指令的一项重要内容。德国空间规划法§10(2)指出，如果规划的实施可能对周边国家产生较大的环境影响时，跨界咨询须本着互惠和平等的原则。具体的跨国界咨询的实施可参照联邦环评法令进行。 3.7 SEA 在决策中的作用空间规划法§7(2)明确指出，规划部门在确定规划时，应将SEA的结论以及部门和公众意见一并纳入决策中进行权衡。同时§11(（2）指出在公开空间规划的最终决定时，应阐述在决策时如何对环境影响进行权衡，如何考虑部门咨询和公众参与意见，如何遴选规划替代方案以及如何确定跟踪评价措施。从这些规定可以看出，战略环境评价对于规划决定并不具有实质上的法律制约效力，但它确实为决策的可持续性提供了环境导向作用。尽管环境因素并不会因实施战略环境保护评价而具有优先权，但环境因素纳入决策一方面提高了决策的通明度，同时也为决策者进行环境与其他利益的权衡提供了有效的信息支持，因而极大地优化了决策过程。 3.8 跟踪评价规划的不确定性和复杂性决定了我们既要关注决策的制定，也要兼顾决策的实施。战略环境的跟踪评价就是从环境角度出发，通过对规划产生的实际环境影响进行监测与评价，尽早查明在评价过程中未能预测的环境影响，及时采取改进措施以消除或减少这些不利影响。同时跟踪评价获得的信息，既可以为本次规划调整和新一轮规划编制提供依据和参考，也相应转化为战略环境评价有力的技术储备。德国的空间规划法 §9(4) 指出，规划拟议部门应负责实施跟踪评价，对空间规划实施过程中不可预见的环境影响尽早查明，并及时采取应对措施。跟踪评价应尽可能采用现有的监控手段(如动态空间监控图)和其他的如环境保护等专业部门的信息和数据，在满足跟踪评价的基础上尽可能的减少相关费用。空间规划法还进一步指出，与拟议规划有关的其他相关部门如判断该规划会产生不可预见的巨大的环境影响，其有义务告知规划部门。 1. 德国空间规划战略环境评价的优势和存在的问题经过十多年的实践应用，德国的战略环评在空间规划领域方面已经取得了一定的成效，主要表现为： l 用制度保障战略环评实施空间规划的战略性、综合性和导向型特点决定了规划的复杂性、重要性和不确定性，同时也揭示了空间规划实施战略环境评价的必要性和强制性。德国通过建筑行业应对欧洲法律的适应法将欧盟SEA指令转化为国家空间规划法的法令要求，体现了空间规划战略环境评价的强制性和约束性，客观上确保了空间规划战略环境评价的实施，一定程度上避免了过度依靠政治意愿实施SEA的现象。 l 采用规划部门主导，其他相关部门辅助的模式除规划环评报告可以委托第三方编写外，整个规划环境评价的组织实施以及质量审核均由规划部门来完成。但规划部门须在重要程序（如筛选，评价框架确定和跟踪评价等）方面征求涉及到的相关部门的意见。同时法律指出，其他部门有为规划部门提供与评价相关信息的义务和责任。 l 规划制定与战略环评实施的高度结合尽早介入和有效结合是战略环评有效实施的重要指标。通过早期介入，用可持续发展导向的环境目标来指导规划的制定，可以有效确保环境议题尽早纳入规划范围。而高效结合则有利于信息和数据的及时交流和共享。德国空间规划的战略环评采用内部评价模式，由规划部门负责组织和实施，确保了在规划拟定初期开展SEA。同时SEA作为规划制定的一部分，实现了与规划的有效结合，有利于提高规划环评的有效性。 l 倡导透明决策，重视战略环评结果战略环评的重要意义在于通过提供技术与信息支持，构建交流平等，优化决策程序，最终获得具可持续发展导向的规划。通过对决策信息的公开（如拟采纳的规划草案，包含如何将环境因素纳入规划或计划考虑、环境影响报告是否按照指令要求进行编制、公众和有关部门意见的考虑情况、采纳规划或计划或其他替代方案的原因等内容的声明以及针对跟踪评价所采取的措施）和对环境与其他利益的权衡，空间规划的制定过程得到了优化，决策的透明度也有明显提高。 l 提倡经济型、节约型和务实性环境评价规划环境评价的费用高低也是衡量评价有效性的重要指标。为此，德国空间法规定规划部门应在合理的费用范围内实施战略环评。如评价应与现有的知识水平相当，承认并允许知识差距的存在，满足条件的前提下尽可能的使用现有的数据，重视层次评价和鼓励多个评价的结合或者绑定（如空间规划战略环境评价与FFH评价的结合，同一区域的区域空间规划与防洪规划的结合等等）。此外，德国的空间规划战略评价在实施过程中也出现了一些问题，影响其有效性的提高，主要有以下几个方面： l 层级评价实施效果有限： Geißler 和Phylip-Jones与Fischer 的近期研究都指出，项目环评与规划环评形成的信息和数据未能达到有效传递和共享，因此两者之间的联动和沟通并不确实有效，各自为政、互不参考的现象时有发生。 l 公共参与效果受限：Weiland 认为德国战略环境评价的公众参与通常被纳入整个规划的公众参与，而整个规划的公共参与效果则主要由规划部门的政治意愿决定。此外，空间规划以及其环境评价内容的抽象性也从客观上降低了公众参与的效果 l 跟踪评价缺乏保障措施： SEA 指令以及德国空间规划法对跟踪评价的具体程序、技术方法以及实施跟踪评价所需资源没有进行具体的规定。 l 缺乏管理手段确保环境报告书质量：德国的空间规划法详细规定了战略环评报告书应包含的的内容，但对于报告书的质量并没有提出相应的保证措施和管理程序，报告书的水平和质量主要取决于编制部门的专业素质和能力。 2. 对我国空间规划战略评价的启示我国的空间规划体系正处于一个融合、健全和完善的过程。这一过程既为战略环评的融入提供了一扇 ” 机会窗 ” ，同时也对战略环评提出了更高的要求。反观我国的战略环评，主要存在制度保障不够、公众参与不足、层级评价潜力发挥不足以及部门壁垒和部门权力分配等问题。参考德国空间规划战略环境评价制度的优势及其应用教训，结合我国的实际情况，可从以下几个方面提高我国战略环评实施的有效性： l 用制度约束空间规划战略环评的实施我国虽然出台了环评法和规划环评条例，对实施战略环评提出了程序和要求，但是在各类与空间相关的法律里却鲜有体现，导致一些关键性规划的SEA缺失。在空间规划体系的构建过程中，将战略环评的要求纳入空间规划法的法律体系中，客观上可以避免单纯依靠政治意愿实施SEA，为SEA最终成为规划部门的日常行为提供制度上的约束。 l 将空间规划战略环评的公众参与纳入到规划的公众参与过程中独立实施战略环评的公众参与会给规划部门带来额外的经济以及人力资源的压力，将战略环评的公众参与纳入到规划的公众参与可以提高规划部门实施公众参与的动力。但需防止规划部门根据政治意愿弱化或者避免公众参与。必要的外部监督可能有利于督促规划部门的行为。 l 拓宽层级评价的应用领域，充分发挥层级评价的潜力我国空间规划体系庞杂，规划内容重复有关。因此应对现有的规划进行整合，明确真正需要实施SEA的规划范围，合理使用层次评价，以便于提高战略环评的整体有效性。此外在层级评价中应考虑构建环境信息平台，重点关注相关数据和信息的收集和分享以及在不同评价层面中的使用。 l 倡导规划部门主导、环保部门监督、其他相关部门合作的模式战略环评重视尽早介入和有效结合，采用规划部门主导的自我评价方式有利于实现这两大原则。但从实践应用来说，自我评价易导致环评过程和结果缺乏有力的外部监督。因此在我国环境考量依然处于弱势的实践中，环保部门的监督作用不可或缺。此外空间规划的战略环评具多领域跨学科的特点，相关部门的协调管理和互相合作可以促进信息和数据的及时交流和共享，有利于环评有效性的提高。; 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如何建设好一个战略环境评价智库？: 热度 4 baocunkuan 2016-6-27 18:33; 2020年要形成中国特色新型智库体系，重点建设50至100个国家专业化高端智库。党的十八大、十八届五中全会相继将“生态文明建设”和“绿色发展”作为全面建成小康社会的重要任务和发展理念，新修订的《环境保护法》确立了环境保护基本国策的法律地位。因此，生态文明领域智库无疑将是智库系列的重要组成部分，其中战略环评智库应立足于从行政决策源头预防生态、资源和环境恶化，对大尺度、区域性的环境问题进行调查、分析、预测、预警与应对，在实践上具有较强的专业性和综合性，决定了战略环评智库应是一个多领域交叉、多部门协作参与的平台。本文分析了战略环评智库的思想理念、组织形式、运行机制、管理方式、制度规范等。下文刊于新一期的《环境保护》，见：http://www.cnki.net/kcms/detail/11.1700.X.20160627.1103.008.html 战略环评智库的建设思路探究在当前新型工业化、城镇化不断深入的背景下，人们逐渐意识到，许多累积性、突发性、频繁性的环境污染和生态破坏问题，大多是由于产业结构不合理、空间布局不科学等原因所导致。不仅如此，环境问题本身也关系到经济发展模式、社会民生等诸多领域。面对纷繁复杂的环境形势，生态文明的建设不能仅仅着眼于研究解决具体的生态环境问题，更应从长远角度、战略高度解决一些根本性和制度性的问题。战略环评正是针对政策、规划进行评估，将生态文明的价值取向、目标、原则和内容通过融入政策与规划之中，保证生态文明建设落到实践，避免在重大政策和规划的起始处发生生态文明导向的错位或脱节。作为能够在源头预防环境问题的工具，战略环评优势十分明显。因此，建设与发展战略环评智库意义重大。同时，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》（以下简称《意见》）提出：到2020年，我国要形成中国特色新型智库体系，重点建设50至100个国家专业化高端智库。这为当前和今后一段时期内智库建设的顶层设计提出了更高要求。生态文明领域的智库建设，是中国特色新型智库建设体系中的重要组成部分，而战略规划环评智库，应作为生态文明领域智库中最为急迫的重点建设领域。战略环评智库建设的必要性经济发展与环境保护之间的矛盾一直是一个传统命题，而在国内以往偏重经济发展的大环境下，许多累积性的环境问题在近年集中爆发，资源环境生态已成为制约我国持续稳定发展的瓶颈，环境问题引发的群体性事件屡见报端，生态产品成为当今我国的短缺产品，生态差距成为我国较大的发展差距，社会与群众对于环境质量的诉求与日俱增。在以往相关研究与实践中，通常将“环境污染”“资源浪费”仅仅作为一个技术性或工程性问题对待，随着区域和行业等关注尺度的扩大，单一的技术或工程问题正逐步转变为综合性的社会化难题，环境问题和区域发展平衡、经济发展模式、新型城镇化、新型工业化等多项议题交织，政治、经济、人口、城市规划、交通运输等领域的学者也分别从各自领域的视角研究环境问题。从目前已形成的社会科学类智库中看，环境议题都几乎无一例外地作为其发展定位的重要选项之一。然而，由于“环境”问题既具有较强的专业性，更呈现综合性，单一的学科视角无法从整体角度观察环境问题，更无法在“预防为主，保护优先”的原则下进行“事前防控”，更谈不上进行全面准确的预测与评价。战略环境评价旨在支持政策、计划和规划制定过程，使其对环境和可持续发展有利，其从源头有效遏制不良环境问题的产生，保障战略决策的可持续性。其着眼点就是针对环境问题的“事前防控”。2005年后，我国开始在五大试点区域开展战略环评，从目前陆续开展的战略环评实践来看，大多数仍然集中在“环境”学科的范围中研究讨论，对于大气、水、土壤等传统环境要素类问题的分析主要停留在技术层面，一旦涉及经济、政策、人口等社会科学类分析，就显得捉襟见肘，即“专业性”强而“综合性”弱，无法突出“战略性”评价的特点。因此，战略环评的实践更加需要一个包含多种领域的综合性智库作为组织形式而存在，将“环境类”和“社会科学类”等多学科融入，跨界知识共振，力求全面地分析环境问题，最终给出解决环境问题的一揽子方案并确保对策措施落地。因此，基于生态文明理念、价值规范、行为准则开展政策评估，并覆盖政策与规划决策的战略环评智库建设显得十分必要。战略环评智库建设的可行性战略环评立足于从决策源头预防生态、资源和环境恶化，经过近30年的发展已逐渐形成了自身较为成熟的理论体系和法律制度。 2015年1月1日实施的新《环境保护法》第十四条中明确规定：国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见，即对“建立健全政策评估制度”，“重大改革方案、重大政策措施、重大工程项目等决策事项出台前，要进行可行性论证和社会稳定、环境、经济等方面的风险评估”。而早在2003年发布的《环境影响评价法》中，也正式确立了规划层面的战略环境影响评价制度（即规划环境影响评价，简称“规划环评”），即要求对“土地利用规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等专项规划进行环境影响评价”。法律上的建立，有效地保障了战略环评智库建立后的话语权和智库未来发展的巨大潜力。根据欧美国家成熟智库的成长经验，智库的存在不仅需要较完备的法规制度，还应有效地最大范围地覆盖相关联的政策。而战略环评本身的实践，就需要整合其他的政策与规划评估类型，形成以可持续发展和生态文明理念为导向、以决策缺陷规避和风险防范为目的的政策与规划评估体系，这样形成的智库更能够促使各项政策、规划形成协同推进生态文明建设的合力。可以说，战略环评智库具有很大的成长空间。战略环评智库的特殊要求如果说智库的存在是为了更好地起到资政辅政的作用，那么其自身的独特性是保证一个智库能够不被替代的核心竞争力。战略环评自身的要求及其在战略决策中的优势作用，使得战略环评智库需要满足以下特殊要求。首先，战略环评要综合考虑环境影响和可持续发展，就要在更高的水平上将环境、经济和社会各方面整合到政策、规划的制定中，因而战略环评智库建设应着力于提高决策者的环境意识。具有更高的环境意识的决策者意味着：主动积极地关注环境问题；对环境问题的考虑有足够的专业权威性；要不受利益集团甚至决策者或商业利益和眼前利益的影响以保证长期的可持续性要求。这就对从事战略环评的智库提出了相应更高的专业性要求。其次，战略环评要整合政策、规划中涉及的不同区域层次、不同部门、不同时间跨度的可持续要求，尤其是不同利益相关者和广大公众的利益诉求，使决策具有环境目标的一致性。而现实的政策、规划制定过程中，往往容易受地方或部门以及当前利益驱使而忽视了环境及可持续性要求，战略环评可以应用于不同层次和部门中，尤其是它充分考虑公众参与的特点，可以有效应对上述要求。因而相应地，战略环评智库要具有更高的协调与整合能力。再次，战略环评需要持续跟踪政策与规划，从制定之初即要求介入，到实施后仍需跟踪评价。作为规范的、专业性较强的战略环评智库有责任，也有这样的能力完成该项持续性的工作。因而在时间要求上，战略环评智库应是能长期存在，或能保证其评价是可以持续跟踪的。最后，战略制定本身就是一个政治、经济、社会、文化、环境等众多信息整合的过程，众多实践经验也表明，高质量的丰富信息能保证决策的合理性从而保证决策实施的有效性。因而战略环评就有着更高的信息要求，战略环评智库要运用包括现代信息集成技术（如“大数据”）以满足这种高质量的信息需求，具有更高的信息获取、整合、提取能力。战略环评智库的思想理念 2013年，党的十八大提出“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”五位一体的总体布局，确保包括政府重大决策在内的社会经济活动符合生态文明建设要求。2015年，党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，其中“绿色”理念作为国家治理的方针之一，贯穿国民经济与社会发展的各方面。作为提供政策服务的战略环评智库，思想理念应紧贴上述党和国家的治国方针。目前，我国正处于深化改革的攻坚期、经济增长动力转换的过渡期以及经济结构全面优化的“新常态”时期，无论是改革方案还是重大政策所涉及的利益调整都比以往更加复杂，对政策的科学性、精准性提出了更高要求。战略环评作为生态文明建设的重要载体：一方面承担改善环境质量的任务；另一方面需要协助转变经济发展模式。在这个转型期及时发现、跟踪问题，而且又能系统地将问题分解、归纳，最终给出整体性的结论，这样才能科学有效地影响高层决策，又能真正积极反映群众诉求，起到了“中间桥梁”的作用。战略环评智库的组织形式战略环评的特点，就是对于政策、规划、计划等源头进行环境影响的评价，是站在社会、经济、环境效益统筹的高度分析环境问题，通过对发展规划、空间布局等进行综合分析，既贯彻了可持续发展、生态文明、绿色发展等理念，又着眼于解决长远问题、代际问题及地区间矛盾等。兼具专业性和综合性是战略环评智库最大的特点。由于单纯的讨论环境技术无法解决当前复杂的环境问题，环境的综合性或者以往学界经常讨论的“环境保护”与“经济发展”之间的矛盾关系，也是仅靠讨论环境单要素无法解决的。不仅如此，由于我国各地区、各行业发展不均衡、不同步情况明显，同样的环境问题在不同地区的应对方案也不一样，无法用统一的思路解决，这就需要更加综合性的思维方法。而目前能够系统分析、多视角解读的智库偏少，战略环评智库正好能够满足以上要求，具备“新型”而又有“中国特色”的特点。战略环评智库的组织形式由其特点决定，不仅应包含环境相关专业领域，还要更多地涵盖社会学、政策学、经济学等。即使看似单一的环境要素或环境问题的解决，也是不仅需要较强的环境专业性知识，而且需要与其他领域知识不断融合。可以说，战略环评智库的成果应该是兼具“综合性”和“技术性”的产物。基于上述论述，与其他政治类、经济类、外交类等较为专一的智库不同，战略环评应是一个多学科领域、政界学界媒体等跨界的多种类型专家参与协作的过程。另外，针对当前智库建设中存在的普遍性问题，比如缺乏既有较高学术水平又接地气的专家、缺乏必要的信息数据资料等，作为提供“智力服务”的组织，战略环评智库应将人力资源和数据资源作为建设的核心。战略环境评价智库的组成，不妨拆解为“战略”“环境”“评价”三个子领域（见图1）： “战略”：最具综合性，包含政策、规划、计划等宏观层次的大政方针，其中既有经济发展的内容，也有社会学、政策学的内容，其分析需要的思想涉及经济学、政治学、公共管理学、人口学城市规划学等，包括多学科的并存与融合。 “环境”：则是专业性的体现，根据调查或预测对象按要素可分大气、水、噪声、固体废物等；按知识方向又分为环境科学（着重基础理论研究）、环境工程（侧重工程项目的研究）、环境管理（侧重制度建设方面）。 “评价”：则是一种主体对客体的分析、预测，评价是一种权力，博伊斯将购买权力、决策权力、议程权力、评估权力和事件权力视为造成环境污染的5个权力维度，可见评估权力的价值。既然具有权力的属性，那就有必要理清评价内在的逻辑，即为什么评（评价目的与功能）、谁来评和评谁（评价主体和评价客体）、评什么（评价内容）、如何评（评价依据、流程与方法），作为战略环评智库最终落脚点的“评价”，其评价的科学合理，是发挥该智库作用的重要前提。战略环评智库的运行机制战略环评智库的运行应秉承开放、多元、互通的原则，目的就是发挥“集体性智慧”辅助“集体性决策”，但为了避免集体行为的困境，充分的协商和讨论是比必不可少的。首先，要形成一个涵盖多学科、多领域的专家库，要突破学科、单位、界别或“圈子”等界限，最大限度地将专家汇集在此平台上。利用各领域专家的专业知识、实践经验等进行叠加，这其中存在专业间、专家间的“分析 — 讨论 — 结论”的流程。可以说，专家库是战略环评智库的“神经元”。其次，需要形成一个大数据平台，正是由于涉及多学科、多领域、多部门的目的是突破学科之间、领域之间、部门之间的壁垒，形成具有特殊意义的数据库和专家库。从综合性特点分析，战略环评的目标并非“统一化之”，其优势在于能够“转译”各领域的信息，“集成”至环境平台，最终形成科学化的政策评估成果。可以说，平台是智库的“大脑中枢”。其运行流程是：根据服务对象的环境特征、行业特征、区域特征、文化特征、经济社会发展特征分解，由各领域专家基于专业数据库进行问题的识别、原因的分析，然后集结于“战略环评平台”，最终做出政策评价及替代性方案建议。由于环境问题的专业性特征，战略环评智库的运行，“环境”专家必不可少，更需整合其他领域的专家、利益相关方和一般公众的认知、意见和态度，服务党和政府科学民主的依法决策，使战略环评贯穿于整个决策支持的全过程。战略环评智库的管理方式由于具有专业性和综合性特征，战略环评智库的管理方式应有别于其他智库。再加上智库的本质不是一项纯粹的科学性或技术性研究，而是一种规范性的实践活动。战略环评智库的管理更加需要适应其运作的能力。战略环评智库的管理方式，仍然需要基于多学科、跨界背景的原则，全面建立专家库，其中包括环境学、经济学、社会学、政策学等多方面专家。在管理上遵循灵活开发的原则，不需要固定专家的编制，而是要基于已经形成的各个专业型智库，类似“云平台”的操作模式招聘“云专家”，这样可以避免单位门户的拘囿，各中心的专家都可以为平台所用；在信息资源方面，借鉴网络信息理论中的“节点 — 通道”原理，将各信息作为节点，形成各个子学科之间互通的通道。另外，由于智库普遍存在的资金来源渠道少、有效资助不足且非盈利的要求，智库的资金来源更多的还是需要依靠环境相关行政部门。战略环评智库的制度规范在制度规范方面，战略环评智库平台肩负为政府和社会献言献策的积极使命，面对的环境问题直接关系民生，与国际社会的大国责任紧密相关，因此需要制定较严格的制度规范。第一，战略环评智库应恪守非盈利、中立的原则。环境问题的公益性决定了智库应站在第三方立场，客观公正地看待问题、分析问题。第二，战略环评智库需要有稳定的经费或筹资渠道。资金的依赖部分会影响智库的分析过程和最终的结论倾向，而作为具有公共服务功能的智库，更应有自身的资金来源渠道，而不会因为资金产生某些依附的功能。第三，战略环评智库应与其他领域智库保持互通互动，具有一定的“活跃度”。智库作为资政或对大政方针提供建议的组织，需要通过其影响力将研究思想、成果最大程度地进行展现。因此，“活跃度”或“影响力”应该是战略环评智库建设的规范之一。表1为战略环评智库影响力考察的若干指标。环境问题专业性和综合性决定了需要充分发挥多学科综合优势，战略环评智库的建设对内需要整合战略和政策研究的队伍与资源，对外要放眼世界立足于一流智库的建设，为环境领域的建设和发展提供思想与智慧，成为国家的思想库和智囊团；以生态文明发展的需求推动各领域整合，真正提升战略环评智库在国家生态文明建设与进步中的地位与影响力。主要参考文献包存宽, 何佳, 陆雍森. 生态建设亟待战略环评升级 . 中国改革, 2013(12): 88-90. 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》 . (2015-01-20).http://www.gov.cn/xinwen/2015-01/20/content_2807126.htm. 黄丽华, 王亚男, 王天培. 从五大区域战略环评看我国未来战略环评发展 . 环境保护, 2011(6): 50-52. 包存宽. 以“十三五”为契机建立战略环评智库 . 中国环境报, 2015-07-10(02). 生态文明建设在“五位一体”中的特殊功能 . 光明日报, 2014-02-01(03). 占学识. 国家治理视域中的中国特色新型智库建设 . 湖北行政学院学报, 2014(5): 33-37. THOMASB. FISCHER. 战略环境评价理论与实践：迈向系统化 . 徐鹤, 李天威, 译. 北京: 科学出版社,2008. 朱有志. 五着力点：助推中国智库发展 . 光明日报, 2010-10-22(11). 陈振明. 政策科学与智库建设 . 中国行政管理, 2014(5): 11-15. SHERRIE STEINER. 智库指导下的环境治理 . 经济论坛, 2015(12): 116-120. 涂子沛. 大数据 . 南宁: 广西师范大学出版社, 2012. （包存宽系复旦大学环境科学与工程系教授；刘瀚斌，复旦大学环境科学与工程系；冯庆，昆明学院）; 4164 次阅读|8 个评论

应基于生态文明对国民经济与社会发展规划开展战略环评: 热度 2 baocunkuan 2016-3-10 10:12; 发展规划是我国规划体系的龙头与核心，是其他规划编制的依据甚至可称为我国的“元政策”，是建设生态文明的有效载体。目前实施的规划环评，主要仍以项目环评的思路，只能对所谓不良影响提出“小修小补”，难以守卫生态与环境保护的红线和底线。需要基于生态文明理念升级战略环评的理论与方法，从宏观上明确生态环境保护的价值导向，使战略环评成为生态文明建设的重要工具。近日，一文以《地级市发展规划应进行战略环评》为题刊于2016年3月10日的《中国环境报》（http://news.cenews.com.cn/html/2016-03/10/content_40988.htm）。敬请批评、建议。基于生态文明开展国民经济与社会发展规划环评的几点思考提要：党的十八大报告中把生态文明上升到五位一体总体布局的战略高度。十八届四中全会提出全面依法治国，健全宏观调控体系。五中本文提出绿色发展的理念。本文拟以国民经济与社会发展规划的战略环境评价为突破口，从生态文明的实现路径，国民经济发展规划的基础性地位，战略环境影响评价的升级入手，提出开展国民经济与社会发展规划战略环评的实施方法。作者简介：王珏，复旦大学环境科学与工程系，博士生；汪涛，复旦大学环境科学与工程系，硕士生；包存宽，复旦大学环境科学与工程系，教授，博士生导师。党的十八大报告中把生态文明上升到五位一体总体布局的战略高度，十八届四中全会作出全面推进依法治国的重要决定，五中全会提出绿色发展的理念，自此开启了“用制度保护生态环境”的新时代。从1973年第一次全国环保工作会议召开，我国环保工作已经走过40年的历程。40年中，国家对于环保的重视程度不断提升，环保部门的地位不断提升，做出的努力也是有目共睹，但是生态环境总的趋势却仍在恶化，尤其是近年来，环境群体事件频发，雾霾成为全民关注的热点。环境保护的基本国策为何得不到切实贯彻？可持续发展战略如何落实？以及正在开展的包括生态文明建设在内的“五位一体”总体布局如何不再重蹈“环保基本国策”和“可持续发展战略”被虚化与空心化的覆辙？根源在于宏观战略的顶层设计与基层操作性实践和具体的生产、生活行动之间的脱节。环境保护没有具有约束力的载体，理论与实践之间，应然性与实然性之间出现了严重的断裂。十八届三中全会的公告给出了解决问题的关键思路：建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。生态文明要求从源头上解决发展方式的问题，实现发展观的根本转变。要解决发展方式的问题，必须从处于基础性、统领性地位的国家决策入手，将生态文明的理念融入国家经济社会发展全过程，与社会、经济、政治、文化建设通盘考虑。从这个角度讲，国民经济与社会发展规划正是一个最有力的抓手，是建设生态文明的最有效载体。 2003 年开始实施的《环境影响评价法》确定了规划环境影响评价，是我国环境评价制度的重大发展。2009年的《规划环境影响评价条例》进一步完善了规划环境影响评价制度、推动了规划环境影响评价实践。但是，目前已经实施规划环评，主要仍以项目环评的思路在做，只能对所谓不良影响提出“小修小补”，难以守卫生态与环境保护的红线和底线。就评价对象看，纳入开展环评的规划并没有包括国民经济与社会发展规划（以下简称“发展规划”）。如前所述，发展规划是我国规划体系的龙头与核心，是其他规划编制的依据或称之为我国规划的“元政策”；而另一方面，当前的SEA理论研究和规划环评实践大多还是基于传统项目环评的思路主要是围绕“减缓不良环境影响”开展的，这一评价思路针对专项规划、详细规划等更贴近项目层次的规划而言具有其合理性和可操作性，而对于诸如发展规划、总体规划、战略性规划不仅会因这些规划的宏观性、战略性、不确定性而难以进行下去，而且就算勉强进行了不良环境影响的预测与评价，评价的结论回馈至这些规划的哪些方面或者说是通过优化、调整这些规划的哪些内容能够缓解不良影响却是极其困难甚至是不可能的。可以说，需要对发展规划开展战略环境评价；而当下的SEA理论成果和规划环评的实践经验下却难以支撑开展发展规划环境影响评价。因此，需要基于生态文明理念升级战略环评的理论与方法，从宏观上明确生态环境保护的价值导向，使战略环评成为生态文明建设的重要工具。本文从生态文明、国民经济与社会发展规划、战略环境评价三个方面分别进行分析，找出三者的契合点，并提出开展国民经济与社会发展规划环评的几点思考。一、生态文明建设关键在于制度供给中国自20世纪70年代以来40年的环保实践，虽然取得了一些成效，并节能减排、循环经济、生态保护等方面取得一些成效，但总体上仍然难以避免生态环境恶化的趋势：一方面，随着人民群众对于环境的需求增强，政府对于环境问题的重视程度日益增强，环保工作被持续加强；另一方面，地方政府仍奉行GDP至上主义，环保工作的内在动力不足，以牺牲环境为代价的粗放型经济发展方式仍没有根本扭转，环保更多只停留在中央政府的政策层面，缺乏有效的制度载体来约束地方的行为。环保立法工作不断推进，《环境保护法》、《环境影响评价法》以及相关实施条例都已相继出台，对于环境治理发挥了积极作用。尤其2015年起生效的新环保法被称为史上最严厉的环保法，力度空前。但是，目前仍更多采用行政处罚的手段，将环保的权力和压力下移到基层环境执法部门，不仅使法律的执行力度大打折扣，而且很容易出现行政权力的异化。面对生态环境问题日益严重的局面，党的十八大作出建设生态文明社会的战略部署，要求将生态文明建设放在突出地位，融入政治建设、经济建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。生态文明作为人类文明的一个阶段，是“关于家园的学问”，解决的是如何处理人与自然的关系，发展与保护的关系，从根本上说是发展方式的问题。要实现生态文明，必须改变GDP至上的观念，把资源与环境放在与经济社会发展同等重要的地位来对待。环保领域充满悖论的场景让人不得不追问，生态文明的提出会不会也陷入空心化的境地？要想避免，出路到底在哪里？本文认为关键要走出目前的制度性困境，提升治理水平。需要建立有效的制度体系，上能承接并解释生态文明的理念，下能指导并约束具体的经济行为。这样的制度体系可以包括法制建设、政策引导、制度供给、市场机制、社会风尚引导等。因此，制度供给是当前推进生态文明建设的重中之重。而单纯环保领域内部的制度无法根本上解决问题，必须通过有效的制度将生态文明的理念融入国家发展的重大决策中。十八届三中全会提出，政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施。生态文明理念须作为社会经济发展重大决策的依据与价值观。十八届四中全会提出：健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。那么，何为重大行政决策？笔者认为，国民经济与社会发展规划是最应关注的重大行政决策。二、作为中国政策的核心机制，发展规划是生态文明建设的重要载体我国自计划经济体制转为市场经济体制后，传统的指令性计划逐渐演变成为战略性、纲领性、指导性的规划，拓展到经济、社会、环境、生态等重要领域。各类规划是政府管理国家的重要手段，处于我国政治体制中的核心地位。长期形成的规划传统和战略规划的定力，被称为我国相对于西方政治制度的“三大独特优势”之一。在我国，规划的本质是权利和利益，是各方面利益博弈的结果。其中，国民经济与社会发展规划（以下简称发展规划）是龙头，统领了我国的规划体系。国民经济与社会发展规划作为一种战略性、前瞻性、导向性的公共政策，是我国政策的核心机制甚至是政策体系中的元政策，燕在宏观调控体系中具有导向性功能，其主要任务是三个：合理有效地配置公共资源、引导市场发挥资源配置的决定性作用、促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步，其中的“合理有效配置公共资源”是发展规划最基本的任务。我国的发展规划形成了明确的规划层级。在2005年的意见中，目前的发展规划主要有三级三类（国家级，省级，市级，总体规划、专项规划、区域规划），分别代表不同层次、不同类别的发展导向。我国“十一五”规划中首次提出主体功能区规划。层级上看，被称为五年规划的文件包括中共中央批准的《规划建议》和全国人大通过的《规划纲要》，这两份文件主要描述国家的主要任务和实现途径。这两份中央文件公布之后，国务院各部门和地方各级政府就纷纷开始各自制定具体实施的专项规划。通过制定各种专项规划，国家五年规划被一步步细化，出台的各级文件累计超过上千份，形成了一个层层叠叠、相互联系的政策网络。发展规划是中央政府对地方政府实行管理的最有效手段。发展规划作为最基本的战略，不仅是一种工具，更是一种价值观的体现。我国六五之前的发展规划是完全以经济发展为首要目标的，环境保护完全服从于经济发展。六五到十一规划，对环境保护逐渐重视，并将环境保护的内容作为重要组成部分。从十一五规划开始，更加强调空间布局和分区引导，首次出现了主体功能区规划，规划中已局部体现出“环境保护优先于经济发展”的思想。虽然在十一五、十二五规划中都专门有生态环境的篇章，对环境的重视程度提升，但规划总体看来仍是带有过度扩张性的规划，仍是以经济发展为首要目标。某种程度上讲，中国目前面临的发展问题正是发展规划编制的问题。我国目前面临的产业结构不合理，一些领域产能过剩的问题，其根源在于对于发展的价值理解有偏差，出现了价值失衡的状态。以GDP为导向的经济发展模式充分体现在发展规划提出的指标与产业布局中。要实现发展发展转型，必须变革传统的规划决策模式，突出以资源环境约束引导规划目标的设置，同时，规划要协调好政府、社会、市场之间的关系，形成生态文明建设的合力。 2005 年，国务院颁布《加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》，对发展规划的编制进行了规范，并提出实行规划评价制度。2010年，国务院发布《国务院关于加强法治政府建设的意见》，明确指出有关经济社会发展的重大决策要进行社会稳定、环境、经济等方面的评估，所谓“重大决策”理所当然要包含国民经济和社会发展规划这样的“元政策”。2014年，《发展规划法》已进入送审阶段，第十七条提出，未经论证的发展规划草案，不得提请批准。发展规划的评估论证越来越受到重视。地级市在我国的政治版图中有着特殊的地位，近年来，大规模的“撤县建区”运动，使地级市所掌握的资源更多，权力更大。从政治上来看，要把握好国家的发展方向，必须要把握好地级市的发展。国家已经把市县作为发展规划改革创新的切入点（2014年《关于十三五市县经济社会发展规划改革创新指导意见》）。因此，评估应该从地级市发展规划入手，确保地市一级的发展真正贯彻生态优先，环境优先的原则。接下来的问题是要开发出有效的评估工具。三、战略环境评价亟待升级因此，对在现行规划体系中位于基础性、统领性地位的发展规划进行环评是将生态环境目标与经济目标、社会目标置于同一平台进行综合考量的最佳决策辅助制度。战略环评应该成为实现绿色发展的最核心制度，推动生态文明走出制度性困境。作为一项政策工具，战略环境评价本身就是立足于从政府战略决策的源头上真正解决资源环境与生态问题。随着规划环评条例以及技术导则的发布，我国的战略环评无论从理论上还是从技术上都有了长足发展。但战略环境评价实际应用并不广泛，没有发挥其应有的作用。我国把规划作为战略环境评价的实践切入点，并于2009年制定了《规划环境影响评价条例》，但至今没有建立起对发展规划这一处于我国规划体系龙头地位和核心位置的规划开展环评的制度。但是，从2003年以来的规划环评实践来看，效果并不理想。具有以下问题： 1 、评价的理念仍停留在项目环境评价的水平，侧重不良影响的减缓，未能把社会、经济、环境作为有机体统一起来看。项目环评方法适用于时空范围小、仅局限于环境的问题，不太适用于大时空范围、涉及社会—经济—环境复杂开放巨系统的问题。 2 、评价仍主要针对大气、水、固废、噪声等环境要素开展，未能体现出系统性。 3 、评价的层次低。对于大尺度（省级以上）的土地承载力，环境容量等问题回答不清楚。 4 、评价模式单一。未能充分把利益关系，战略关系等因素考虑进去。 5 、评价方法落后。未能充分体现出多元共治以及交流理性。因此，战略环境评价亟需升级。战略环评发展出更新的价值规范，模式方法，全方位渗透入国家决策中，同时要协调好国家、省、市一级的关系。对国民经济与社会发展规划开展环评正是战略环评本身升级的契机或具体体现。战略环评应以生态文明为目标，以国民经济规划为抓手，基于多元共治思想，充分调动各相关部门、社会组织，构建起引导与约束发展规划作为生态文明建设载体的环保机制。因此，战略环评升级的突破口应该是对国民经济和社会发展规划开展环评。第一，国民经济和社会发展五年规划是对一定时期内经济和社会发展、土地利用、空间布局、环境保护、生态建设措施的综合部署，具体安排和实施管理，环境、经济、社会、资源等内容放在一个规划中应该协调，经济发展必须受到环境承载力的制约，环境保护必须得到经济支持，不能过度制约经济健康发展，必须认真做战略环境评价，找到平衡点，为决策者提供判断，成为实现生态文明的工具。第二、造成环境问题的原因是环境和自然资源的有效配置方面出现的制度缺陷和制度失灵，导致规划结构布局不合理，即国土空间没有按照主体功能区划的要求，形成经济、人口、环境、资源相协调的格局；重大产业安排布局没有从分考虑与环境资源承载能力的适应性。而这些都需要通过国民经济和社会发展规划来落实。第三、在国民经济与社会发展规划的制定中，环境因素往往被忽略，政策制定部门之间利益冲突、政策执行过程失真、环境政策维护成本高、环境政策操作困难等因素普遍存在，要想使生态文明落实于发展规划，应该把战略环评当成预防发展规划政策缺陷的工具。四、发展规划战略环评的特点造成环境问题的原因是环境和自然资源的有效配置方面出现的制度缺陷和制度失灵，导致规划结构布局不合理：一方面，国土空间没有按照主体功能区划的要求，形成经济、人口、环境、资源相协调的格局；另一方面，重大产业安排布局没有充分考虑与环境资源承载能力的适应性。发展规划战略环评的首要任务应该是对发展规划的缺陷分析。可以从战略内容失误，战略执行失真，战略组织失效三方面进行分析。战略内容失误主要有战略目标不明确、战略间缺乏协调。发展规划中虽然提及生态文明的理念，但是由于还有经济、社会各项指标，多重目标之间的关系本身未能阐释清楚，导致地方政府在制定规划时刻意强调经济、社会方面的指标，而选择性忽视生态环境方面的指标。各发展规划间缺乏协调的问题列为突出，比如新老规划的不协调、中央政府与地方政府的发展规划不协调、同一流域区域的不同地区间的发展规划不协调以及各部门间的专项规划的不协调，等等。战略执行失真，主要表现为战略执行中被表面化、扩大化、缺损或替代等选择性执行。发展规划中虽然强调了生态环境保护、保护耕地、节能减排等，但是在规划实施中也经常出现经济类目标与指标“圆满甚至超额完成”而资源利用、生态建设与环境保护的目标与指标却屡屡落空。战略组织失效，即不同战略利益主体间的利益发生不一致，都以自身利益最大化进行战略执行。这是最典型的就是中央政府与地方政府利益的冲突，以及规划制定部门与环保部门之间的利益冲突，最终都有可能导致国民经济规划中的生态文明理念无法真正实现。针对以上缺陷，战略环评应发挥出纠偏的作用以及协调各方利益的作用，应具备以下特点。 1 、战略性。环境具体整体性。发展规划具有很强的综合性，其由一个个具体的规划组成，但又不等同于一个个具体项目的叠加，每个项目环评的累加不等于是发展规划的环评。发展规划战略环评应用系统思维看待环境影响。 2 、协调性。发展规划是对经济与社会发展各方面的综合与协调，包括政府、市场、社会之间的关系，包括国家、省、市县及乡镇等不同行政层级之间，不同政府部门（发展、经济、城建、环保、水利）之间，社会、经济与环境生态、资源之间的协调。 3 、复合性。发展规划解决的是发展的问题，不仅仅是环境保护问题，决定了其涉及到多学科的知识。开展发展规划环评仅仅依靠环境科学背景的人无法完成，要由不同背景的人员组成的专门战略环评机构。 4 、跟踪性。发展规划从编制到具体落实是一个长期的过程。战略环评不可能一次完成，而是全程介入。尤其是在具体实施过程中，战略环评应发挥跟踪监督的作用。 5 、替代性。发展规划不可能像项目一样被否决，发展规划的战略环评更侧重于提供替代方案，为生态文明建设提出可行性建议。用制度保护生态文明是时代发展的必然要求。用战略环评工具作用于国民经济发展规划是最有效，最具操作性的方法。必须建立起层次分明、重点突出的发展规划战略环评体系，将发展规划置于战略环评的“笼子”里。; 4367 次阅读|2 个评论

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