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行政学论文的发表与投稿-讲座预告: 热度 1 WileyChina 2016-9-18 17:26; 由中国人力资源和社会保障部、国家行政学院联合主办，四川大学承办的“ 2016 年国际行政科学学会- 国际行政科学院校联合会大会 ”（2016 IIAS-IASIA Joint Congress ）将于9 月20-23 日在四川成都举行。在本次会议上，Wiley 旗下期刊《公共行政与发展》（ Public Administration and Development ）的荣誉顾问编辑 Paul Collins 教授将担任“学术出版分会”的主讲人之一。以下是分会的详细信息，欢迎参加这次大会的学者参与。时间：2016 年9 月21 日12:00-13:00 地点：成都世纪城新国际会展中心 Jinshan Hall 主题：如何成功发表学术论文主讲人：Dr. Meredith Newman ，Dr. Paul Collins ，Dr. FabriceLarat 本次讲座设有听众互动环节，博士生及年轻教师将有机会分享自己的论文发表计划，并获得主讲人及其他同行专家提供的意见和建议。大会主页大会日程关于《公共行政与发展》《公共行政与发展》创办于 1949 年，致力于对地方、区域、国家和国际层面的公共行政实践进行评论和评估。重点关注对公共政策制定和执行的各个阶段管理的调查，公共行政实践和管理研究之间的联系，以及为报道相关新经验和实验提供一个专业和学术的论坛，也会发表关注非政府组织对发展管理研究的文章。《公共行政与发展》的读者包括相关研究人员和实践者，其发表的案例研究文章也常在教学和培训中使用。; 个人分类: 论文写作|2572 次阅读|1 个评论

提高执政效率：自适应（下）: 热度 2 fouyang 2015-3-18 08:36; 自适应不仅适用于行政机构，也可以成为国会自我约束的工具。例如名噪一时的“国债封顶”，就是如此。此法规定，当国债到达限度时，必须由国会通过法律提高限额，才能继续举债。初看起来，这个法律很没有道理。政府花钱，举债的数额都是每年国会通过的预算决定的。所以国会既然通过了预算，也就作出了举债的承诺。以后再立法提高限额岂不是多此一举？奥巴马和不少议员就是这样看。但问题是我们面对的不是理性的计算机，而是由人组成的国会。国会在讨论预算时，一向是加钱容易砍钱难。很多实行了四五十年的项目（如农业补助），已经完全与现实脱节了。但终止或改动就等于动了一些人的奶酪，议员们多不愿趟这个浑水。还有些长期的财政问题如医疗成本和养老成本，一直被踢到下一届，总也解决不了。“国债封顶”就是逼迫国会面对现实，再一次审视整个政府收支平衡状况。通常，这是例行公事。但在一定的民意情况下（如２０１１年），这就可能变成更弦易轍的契机。这种“自我强迫”常常是以“自残”的形式出现，也就是给自己的不作为预先规定一个惩罚。例如，不通过提高国债限额，就会导致政府停摆。“自残”是克制人性弱点的办法，但也不是万灵妙药。例如２０１１年的国债危机解决方案中，国会通过了一个“自动减支”（ sequestration ）法案：如果对于减少赤字的办法不能达成协议，则从２０１３年１月（后来推迟到３月）开始对于政府开支按比例裁减。当时听起来，这是个高招。按比例裁减是个很糟糕的措施，因为很多对于国计民生很重要的项目会受到影响。另一方面，这个法案留了一年多时间给国会去达成协议，把期限推到了大选以后，难题踢给了下届国会。所以，这个法案给了国会很大的动力和机会去解决赤字问题。谁知道国会要无能，神都挡不住。最后“自动减支”还是生效了。今天很多人骂这个“自动减支”是美国自废武功的蠢举。依我看，这不该怪当时立法之人，而是后来两党不能解套，该打板子。如果立法者不愿意束缚自己手脚，还有一个办法是设定法律的期限，到时需要更新。这也给了国会一个重新审议修改的机会。这里比较成功的例子是美国的“中小学教育法” (Elementaryand Secondary Education Act) 。这个法律在约翰逊总统时代（１９６５年）制定，五十年来经过数次更新。克林顿总统和小布什总统都启动了比较大的修改，在联邦教育政策上留下了自己的指纹。目前奥巴马政府也在推动下一轮的更新和修改。如何设定期限也是一门艺术。例如小布什在２０００年代初的减税法案，当初规定是为期十年。这也合理，因为这个减税的理由之一就是联邦预算出现盈余，所以要还利于民。十年后应该根据当时的财务情况再行定夺。但减税过期正值２０１０年底，美国尚未从经济衰退中恢复，所以减税被延长了两年。到了２０１２年底，舆论和民意已经普遍把终止这个减税法案看成是增税了。所以即使一直抨击小布什“给富人减税”的民主党也不敢支持终止减税。最后两党达成协议，将大部分的布什减税条款永久化，只有最高收入群丧失了部分的减税利益。（“收回”的减税利益只占总数的五分之一。）可见，法律期限太长，既得利益会固化，再要改变就不容易了。上面说到的几个“自适应”机制：给行政放权，在法律中允许调整和强迫立法行动以及设定法律期限，在美国的立法实践中都有采用。但看来至今这些都是“直觉”的举措而没有理论指导。这个问题在近年来开始得到重视，但从设想变成常规可行的行为模式还需要假以时日。举个例子吧。目前国会正在讨论税务改革，估计这也会成为下一次大选的热门议题。税收水平及其在各阶层的分配会影响到社会的各个方面。从经济上说，它对贫富差别和经济成长率都有重大影响，但具体理论尚有争议。那么与其在理论上争论不休，何不用“自适应”的方法，“摸着石头过河”呢？在这个思路下，我们可以授权联储银行根据经济形势在一定范围内调整税率，也可以把税率与失业率，基尼指数，经济成长率等挂钩。对于争议较大的问题（例如取消资本利得的税率优惠是否会影响投资意愿），可以进行有期限的立法，到时候再评估效果。在国会山的展览厅里有个地图显示国会建筑群扩张的历史。建国以来，美国联邦政府从一个松散的联合体变成了管理世界上最大的军事和经济机器的庞然大物。面对这样的变化，基于两百多年前宪法的立法过程就显得古老了。但这不等于我们不能在宪法的框架内进行优化和改进。民主是一个理念。但在实际操作中，存在着很多需要平衡的问题。民意代表性和行政有效性就是这样一对矛盾。根据不同性质的决策以及当时民意共识的情况，可以有不同的方法来部分克服立法过程低效的问题。努力提高民主制度的执政效率，不光是关系到本国福祉的大事，也是让民主理念发扬光大所不可缺少的一环。而在这个方面，我们不论是理论上还是实践上都有很大的改善空间。参考文章： David Kamin, “IN GOOD TIMES AND BAD: DESIGNING LEGISLATIONTHAT RESPONDS TO FISCAL UNCERTAINTY”, Bookings Working Paper, 2014, http://www.brookings.edu/research/papers/2014/12/15-legislation-responds-fiscal-uncertainty-kamin 提高执政效率：自适应（上） http://blog.sciencenet.cn/blog-309766-873577.html 提高执政效率：自适应（下） http://blog.sciencenet.cn/blog-309766-875224.html 有关博文：从金融危机看着政府的角色（上）　 http://blog.sciencenet.cn/blog-309766-870019.html 从金融危机看着政府的角色（下）　 http://blog.sciencenet.cn/blog-309766-871735.html; 个人分类: 政治经济|4587 次阅读|3 个评论

提高执政效率：自适应（上）: 热度 3 fouyang 2015-3-11 06:38; 民主制度的低效是众所周知的。在美国国会要通过一个法律，首先要有议员提案，然后经过相关委员会审议，听证，修改。如果委员会同意提交全体会议，那还要经过辩论，然后才是投票。即使侥幸在众议院和参议院都走过了类似程序，如果两院修改的结果不同，那还要产生双方妥协的版本，然后再交两院投票通过。通过后要总统签署才成为法律。如果总统否决，就需要两院都有三分之二的压倒多数才能推翻否决，完成立法。如果总统签字期限内国会已经闭会了，总统也可以不签字，叫做“搁置否决”，那就更复杂了。即使一个无人反对的法案，如果没有“贵人”积极推动的话，要过关斩将也是难于登天。要是有人反对的话，那在很多环节上个别或少数人就能封杀一个提案。上一届美国国会在２０１３和２０１４两年间共处理了一万多个提案，其中只有不到三百个成为了法律。一个没有争议的法案拖个两三年才通过，甚至无疾而终，都是很常见的。美国的立法机制里也结合了一定的“科学态度”。国会所属的非党派性机构国会预算办公室负责对每个提案进行成本分析，预计今后十年对政府预算的影响。这个机构还定期进行经济和预算前景分析，并应议员的要求进行各种政策选项的经济分析。这些预计可以作为国会立法的根据之一，使得法律更符合现在和未来的国情。但是，经济预计都带有很大的不确定性。特别是经济衰退的发生和结束，不但难以预测，而且往往当时都把握不准，事过几个月才能确认。如果政府需要审时度势随机应变的话，走通常的立法程序就太低效了。另外，有些决策具有长期的影响。如有关社会安全（ socialsecurity ），医疗照顾（ Medicare ）的法律，会影响到一两代人以后的国家经济状况。当发现原来预计不正确时，那时的国会也很难有动力及时立法修正。民主制度的这种低效可能是一个功能而不是缺陷。民主制度中改变现状很困难，这就减少了政客或民意因为一时冲动酿成大错的可能。为了保护少数群体的利益，防止“多数暴政”，在立法程序中设计了不少“否决”机制。不仅总统可以否决提案，国会内部的审议和辩论过程中如果有个别人强烈反对，往往也能让提案搁浅。但是除了设计中的“减速器”外，政客的人性也是效率低下的原因。小事情往往得不到足够注意力去推行，而大事情则因为两党僵硬的理念立场而难以达成共识，于是就旷日持久地拖延。更有甚者，两党在博弈谈判中常常劫持不相干的提案，也让不少例行公事也“躺着中枪”。现代国家的管理需要较高的执政效率，而民主立法过程又是低效的。这个矛盾其实并非民主制度衰亡的迹象，而是从一开始就与民主制度形影相随。早在１８８７年，后来成为美国总统的伍德罗·威尔逊就发表了“行政学”（ TheStudy of Administration ）的论文，从而跻身公共行政学的创始人之一。在这篇并不长的论文中威尔逊提出：行政学与政治学既有联系也有区别：后者是关于制定怎样的法律和如何制定法律，而前者是关于如何低成本，有效和公平地执行那些法律。所以即使在不同的社会制度下，行政学也有很多共同规律。在当时民主制度如日中天的美国，威尔逊却指出：行政学最发达的是专制制度下的欧洲大陆国家。这是因为行政管理的有效性对于专制者保持权力更为重要，而且民主制度给行政效率带来了更多的困难。所以威尔逊认为，民主制度应该而且可以借鉴别的体制下的行政经验，从而有效地管理一个日趋复杂的国家机器。而其中一个关键的问题，就是如何处理民意与国家管理机构之间的关系。从那以后一百多年，公共行政学基本沿着威尔逊提出的方向发展，也积累了很多研究成果。但威尔逊提出的那些基本问题仍然存在。威尔逊提出的解决之道，是分割民意机构（立法）与行政机构（执法）。执法机构由精通管理事务的技术官僚组成，只是间接地向民意负责。这个思路和宪法中的三权分立一致，但威尔逊的目的不是为了权力制衡而是为了提高行政效率。这个观念在美国也经过了几十年的争论，在二战以后才逐渐被广泛接受。而“自适应”的概念，也是基于这个思路提高执政效率的一个技术。 “自适应”指的是在法律中预设某些机制，使得政府能对变化的外界情况自动作出反应，而不需要重新通过繁复的立法程序。最简单的“自适应”，就是威尔逊指出的“放权”给行政部门的思路。美国行政分支（总统领导下的内阁和各部）有些部门本来就有相当的独立性。如司法部门，联邦储蓄银行，联邦通信委员会等，受政治影响较小，主要工作是由专业人员主持。另外，不少专项法律也给予行政部门一定的自由度。２００８年，为了应对金融危机而立法设立的“问题资产救援计划”（ TARP ），本意是由政府买下风险最高的那部分资产。但法律刚通过，财政部就决定改变策略，用国会授权的这笔钱通过购买优先股的形式向银行注资。结果成功地稳定了市场信心，现在不仅收回成本而且略有盈余。虽然民意对于 TARP “救援肇事者”的做法很有争议，但对于这个策略改变却很少有非议。金融危机之后，也有不少人（如前纽约联储银行总裁，前财政部长盖特纳）提出要给予联储银行，联邦储蓄保险等机构更大的自主权，以便他们能及时应对危机而不需要临时征求国会批准。当然，行政自主权不等于没有民意的制衡监督。有些时候，这种监督是在程序之中的。例如，联邦通信委员会在制定法规时必须有公众评论的过程。但更多的时候，这种监督是事后的，而且不是通过国会而是通过舆论。这是因为国家管理中有很多事情并没有原则上的争议，而是具体做法策略问题。而这些问题非专业人士很难了解，所以更好地是由专家公开辩论，老百姓得个兼听则明。这种民意与专家结合的治国方式其实至少在美国沿用已久。但它对怎样的事务更适用？其中自主与监督如何平衡？总统在其中又承担何种责任？这些理论问题似乎讨论还不够透彻。但给予行政机构相当程度的自主权，以便它能快速应对局势的变化，这种“自适应”有助于提高行政效率。除了给予行政机构自主权外，另一个办法是在立法中埋设“自适应”机制。最简单的是建立一个按照当时情况进行微调的“算法”。例如美国社会安全福利的数额，依法按照每年的通货膨胀率进行调整。（至于由此引起了明知通胀率的估算方法不对却不能修正，可算是意外副作用了。）很多其它福利，税收的规定也是如此。这个方法也可以用到更复杂的情形。例如有人提议可以根据当时的空气质量启动或终止某些环保法规，可以根据失业率来决定某些经济刺激措施的力度等。调整的启动可以是基于某些硬指标，也可以授权行政部门依据一定原则自行决定。这样做的好处是比固定的立法灵活，可以应对立法时无法预料的情况。而且这种调整是透明，可预计的，所以便于个人，企业调整自己的行为。（待续）提高执政效率：自适应（上） http://blog.sciencenet.cn/blog-309766-873577.html 提高执政效率：自适应（下） http://blog.sciencenet.cn/blog-309766-875224.html 有关博文：从金融危机看着政府的角色（上）　 http://blog.sciencenet.cn/blog-309766-870019.html 从金融危机看着政府的角色（下）　 http://blog.sciencenet.cn/blog-309766-871735.html; 个人分类: 政治经济|2963 次阅读|8 个评论

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