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热度 1 baocunkuan 2013-1-31 11:39

环境政策的未来演变 —— 从环境保护政策到以环境保护为价值取向的公共政策 o 包存宽摘要未来十年，“自上而下行政力与制度优势 + 自下而上的民众需求与倒逼压力”，将是我们 “ 建设美丽中国，实现中华民族永续发展 ” 的有力保障。为此，需要在生态文明视角下，以解决损害群众健康突出环境问题为目标导向，探索逆向战略环境评价新模式，推动中国的环境政策超越传统的、部门性 “ 环境保护 ” ，将“是否有利于环境保护”作为公共政策价值取向或至少是公共政策核心价值的组成部分，实现环保从“末端 ” 、 “ 结点 ” 治理转向“源头 ” 、 “ 各方面 ” 和 “ 全过程 ” 控制。一、“公共性”是环境政策灵魂环境政策是指国家和地方立法机构和政府部门制定的有关污染控制、自然保护和资源利用的法律、行政法规（包括条例、规定、办法和规章）和规划、计划的总称，是国家为保护和改善环境而对一切影响环境质量的人为活动所规定的行为准则。由于环境和政策都有广义与狭义上的不同理解，相应地环境政策也可从 4 个层次来理解：其一，狭义的环境政策，即通常意义上的环境保护政策，仅指环境保护领域、环境保护部门为保护大气、水、噪声、土壤和自然生态等环境要素而出台的政策；其二，广义的环境政策，除包括狭义的、环境保护政策以外，还包括与环境保护关系密切、但属于其他部门或领域的政策，比如，与空气质量关系密切的能源政策、交通政策和产业政策，与自然生态保护关系密切的林业政策、海洋政策等；其三，为全面实现某一环境目标（即目标导向的环境政策）或解决某一环境问题（问题导向的环境政策），需要采取的所有方法；其四，否有利于环境保护作为其价值取向或至少是其核心价值组成部分的公共政策。可以说，环境政策的演化过程，就是对环境和政策的理解，从狭义到广义的过程，就是对环境政策的上述 4 个层次的理解逐步深化和提升的过程。在这一过程中，需要关注的是环境政策所具备的“公共性”。环境政策具备两个方面的公共性：一则，包括环境政策在内的所有政策都具有公共性，即政策是一种涉及到许多人利益的行为，因此它不是纯粹私人性的行为，而具有公共选择的本质。这里的“公共”一词，首先指向公共权力，也指向公共利益；其次，政府作为公共政策的制定主体；再次，公共政策的制定、执行、调整和被中止或被替代是一个系统过程；继而，公共政策包含竞争和选择；最后，公共政策强调价值分配或利益调整。二则，环境政策涉及公共物品的供给。任何一项环境政策都是为了实现或保护某一特定的环境目标、解决某一特定环境问题，这里涉及的环境质量与生态功能（产品与服务）等具有公共产品属性，即环境质量的恶化或改善、生态服务功能及生态产品的供给，都具有消费上的非排地性和非竞争性的物品。其中，非排他性指的是某一经主体或个人没有支付相应的费用，也无法将其排除在对这一物品的消费之外；非竞争性指的是某一主体对该公共物品的消费不会影响其他主体对同一物品的消费。因此，“公共性 ” 是环境政策的灵魂，这与具体的环境政策制定方是谁无关，即使是一个企业的环境政策，由于涉及污染排放或资源使用而会影响或危及环境质量、生态服务与生态产品供给等，其也具有公共性。二、中国环境政策评述中国环境保护工作开始于 1973 年的全国第一次环保工作大会。经过 40 多年的发展，已经形成了包括“三大政策”与“十项制度”、具有中国特色的环境公共政策体系。其中，三大政策是指 “ 预防为主、防治结合 ” （主要通过执行环境影响评价制度、 “ 三同时 ” 制度、排污申报登记与许可证制度、集中控制制度体现）、 “ 谁污染谁治理 ” （主要通过执行 “ 三同时 ” 制度、排污收费制度、限期治理制度、集中控制制度体现）、 “ 强化环境管理 ” （则主要体现在环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核制度）。应该说，中国环境政策在 40 年的实践中，发挥了极其重要的作用，特别是在最近的十年时间里，正是由于这些政策和制度的落实和在这些制度框架下实施的环境保护措施，在资源消耗和污染物产生量大幅度增加的情况下，环境污染和生态破坏加剧的趋势减缓，部分流域污染治理初见成效，部分城市和地区环境质量有所改善，工业产品的污染排放强度有所下降，全社会环境保护意识进一步增强。但是，总得来说，当前中国环境政策仍局限于传统的环保领域，属于环境保护部门性政策，处于公共政策范畴的末端与边缘且经常让位于经济发展政策，并不能从根源上去防治环境问题，未能有效避免很多发达国家曾经的 “ 先污染后治理 ” 的老路。对此，我们将以前三轮环保规划（即九五、十五环保计划和十一五、十二五环保规划）为例，说明环境政策执行情况及存在的主要问题。（一）目标实现程度低基于对某一轮规划中“当前环境形势”的描述同上一轮规划“目标”进行对比，可以定性分析该轮规划的执行情况。前三轮规划或计划目标中，均包含“环境污染和生态破坏趋势控制、环境质量改善”，但是其“口气”却依次趋缓，从“九五”规划的“基本控制”、“有所改善”，到“十五”规划的“有所减缓”、“初步遏制”和“得到改善”，再到“十一五”规划的“得到控制”（但仅限于二氧化硫和化学需氧量排放量）、“有所改善”（仅限于重点地区和城市）、“基本遏制”（遏制的也仅是“生态环境恶化趋势”），“口气”逐渐放缓意味着目标的“要求”逐渐降低。尽管如此，环保目标仍未实现。比如，当前的“十二五”规划中把“当前（ 2010 年）环境形势”仍描述为“环境状况总体恶化的趋势尚未得到根本遏制，环境矛盾凸显，压力继续加大；环境问题已成为威胁人体健康、公共安全和社会稳定的重要因素之一”，而早在“九五”规划所确定的远景规划目标（ 2010 年）是“基本改变环境污染和生态恶化的状况，环境质量有比较明显的改善”。显然，要实现“九五”规划的远景目标仍“任重”而“道远”。这表明：中国环保规划整体偏虚、可操作性偏弱、实施效果偏差及有效性偏低，陷入“即使降低环保要求、环境目标仍未实现”的尴尬。（二）没有发挥“预防性功能” “预防为主”几乎是每一轮环保规划都遵循的原则，但环保规划又往往受制甚至是让位于发展类、经济类规划，环保规划也经常是应对已经产生且被广泛关注了的环境问题，而并非预防新的环境问题出现和防止“小的”环境问题“变大”。这里仅以先后出现的松花江污染事件（ 2005 ，“十五”期间）和“重金属污染”事件（“十一五”期间）这两个热点环境问题为例，将与之关系密切的“风险” + “事故” + “应急”、“石油” + “石化”，“重金属”、“土壤” + “地下水”作为关键词，分别在“九五”、“十五”、“十一五”和“十二五”规划（计划）文本中进行查找，统计其出现次数，具体见表 1 。由表 1 可以看出，“十五”期间发生的松花江污染事件和“十一五”后期全国多次发生的“重金属污染事件”，在随后的一轮环保规划编制中得到高度的响应。当然，这一方面反映了环保规划能及时响应群众关心的热点环境问题，但也从另一方面反映了环保规划预见性不够，似乎沦为了“跟风式”的规划。甚至“十一五”规划还将“不欠新账、多还旧账”作为规划原则。表 1 相关环保规划部分关键词的统计结果环保规划关键词 “九五”计划 “十五”计划 “十一五”规划 “十二五”规划风险、事故、应急 3 10 39 56 石油、石化、化工 11 6 15 25 重金属 3 2 1 27 土壤、地下水 4 8 19 35 （三）规划模式单一、规划执行主要靠自上而下指标分解实行环境目标责任制，环境规划目标、指标任务从中央分解到各级政府，从政府到基层排污单位，层层分解、落实。这种自上而下的精英决策和执行模式下，过于强调中央的目标，忽视了地方政府、基层排污单位的目标适应策略，也忽视了政策行动的结果的不确定性，并且往往由于 “ 上有政策、下有对策 ” ，中央政府“一方”对地方政府“多方 ” 、政府 “ 一方 ” 对企业 “ 多方 ” 的博弈，以及政策制定者、政策执行者、政策作用对象三方之间的严重信息不对称，会造成环境政策脱离所需要解决的环境问题的实际，最终导致行政执行力在层层传递中不仅造成效用递减、效率低下。（四）环保投资水平“屡屡落空” “九五”期间全国环境保护累计投资 3600 亿元，为 GDP 的 0.93% ，虽然高于 “八五 ”期间 0.73% 的水平，但仍明显低于“九五”计划目标所规定的 1.3% 近 0.4 个百分点； “ 十五 ” 期间，全社会环境保护投资额比“九五”时期翻了一番，占 GDP 的比例首次超过 1% ，但依然低于“十五”计划规定的 1.3% 。更大大低于普遍认为的“发展中国家控制环境恶化趋势所需的占 GDP3% ”的水平。因投资计划“屡屡落空”而本来就有限的实际环保投资，其投资效率与改善环境的效果如何？也被广泛置疑。（五）缺乏有效的公众参与尽管早在 1973 年全国首次环保大会确定的环保 32 字方针，即 “ 全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民 ” ，就包含了公众参与的意思。但是，直到 20 世纪 80 年代末，公众参与才被引入我国，而环保领域的公众参与的正式化、制度化更是从 2003 年的“环境影响评价法”正式生效起才开始。缺乏公众参与的传统，造成环境政策 “ 脱离 ” 群众，造成包括环境规划在内的环境政策远离基层和群众的环境需求，尤其是环境政策与规划目标忽视了民众的主观感受，最终导致民众对政府的不信任，严重的甚至诱发环境群体性事件。（六）环境政策仍位于末端、属于非主流我国的环保工作起源于 “ 三废 ” 治理，但至今仍未脱胎于“污染治理 ” 和 “ 水气声固废 ” 等要素的环境保护，缺乏系统观、全局观和整体观。环境政策的重心仍是末端治理，比如 “ 三同时 ” 制度、限期治理污染制度作为典型的末端治理模式，属于 “ 有钱买棺材、无钱治病、更不愿花钱强身健体 ” 。环境政策整体偏虚、可操作性偏弱、实施效果偏差及有效性偏低的问题仍较为普遍，环境政策被动地“遵从 ” 社会经济发展的需要，难以发挥环境政策的基础性、指导性作用，难以从区域、流域范围依据生态环境格局和资源环境承载力的角度预先确定发展的“红线”，往往受制甚至是让位于经济政策，不能达到约束和引导环境与经济的协调发展，实现可持续发展的目标。三、环境公共政策走向：基于 “ 十八大 ” 报告生态文明建设要求 “十八大”报告中将生态文明建设独立成篇，将建设生态文明，作为 “ 关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计 ” 。环境政策作为环境保护工作的“灵魂”和“核心”，应在生态文明建设要求下实现以下转变。（一）环境公共政策属性：超越传统的、部门性的“环境保护” 中国环保工作开展了 40 年，目前面对的依然是 “ 资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势 ” ；环境政策效果评估的结论只能基于 “ 如果没有实施当前环境政策，中国环境污染、生态恶化形势将更加严重 ” 这样的假设。因此，从某种意义上当前的环境保护政策无力、无法应对更不用说从根本上、彻底地解决“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势”的问题。而“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”，“良好的生态环境是人和社会持续发展的根本基础 ” ，意味着中国未来的环境政策，将超越传统的、部门性 “ 环境保护 ” ，成为社会经济发展政策的基础性政策。中国未来的环境公共政策，除包括通常意义上的 “ 环境保护政策 ” 以外，还将还包括三方面的内容：其一，与环境保护关系密切、但属于其他部门或领域的能源与资源政策；其二，为全面实现某一环境目标（即目标导向的环境政策）或解决某一环境问题（问题导向的环境政策），所需要采取的所有方法；其三，将“是否有利于环境保护”作为其价值取向或至少是核心价值组分的公共政策。真正实现正如欧盟所言的“绿色经济意味着环境政策将成为经济政策的核心”。（二）从“末端 ” 治理真正转向“源头 ” 控制 “坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势”。这里，尤其强调了环境政策应从“末端 ” 治理真正转向“源头 ” 控制，应包括三个源头：一是物理空间的源头，比如上风向地区、流域上游及源头地区；二是污染发生的人类“不良 ” 活动的源头，即 “ 空间格局、产业结构、生产和生活方式 ”4 个方面，哪怕看似最为简单的 PM 2.5 、温室气体减排、饮用水安全等环境问题也需要从上述 4 个方面入手，采取综合性政策措施，才能得以有效控制和彻底解决；三是从 “ 政策 - 计划 - 规划 - 项目 ” 决策链而言，相对于位于项目这一决策链末端而言，应针对政策、计划与规划等决策开展战略环境评价，实现源头控制。（三）环境政策 “ 落地 ” 与实现 “ 空间 ” 引导 “十八大 ” 报告提出，“按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度 ” 优化生产、生活、生态三个 “ 空间 ” 和构建科学合理的城市化、农业、生态安全三个 “ 格局 ” 。这一阐述，无疑将改变以环境规划为代表的环境政策 “ 增上挂挂、纸上画画 ” 而 “ 无法落地 ” 的尴尬，转而引导、优化、控制国土开发、城乡体系、产业布局等空间与格局。（四）资源节约从 “ 强度约束 ” 到 “ 总量控制 ” “十八大 ” 报告明确了 “ 节约资源是保护生态环境的根本之策 ” ，以及从 “ 大幅降低能源、水、土地消耗强度 ” 到能源资源 “ 总量控制 ” 两个方面，来 “ 推动资源利用方式根本转变 ” 和 “ 提高利用效率和效益”。可以预期，能源与资源的总量控制是最终实现“减量化、再利用、资源化 ” 、不可更新资源与能源消耗 “ 零增长 ” 和可持续利用的必经之路。而当前正在实施的《国家环境保护“十二五”规划》，深化与拓展了总量控制内涵，实施重点地区的重点行业（如长三角、珠三角等区域的造纸、印染、制革、农药、氮肥等行业）的产能总量控制，能源消费尤其是煤炭消费总量控制，探索调控特大型和大型城市机动车保有总量，以及面源污染物排放总量控制等等。（五）突出“以问题为导向 ” 的综合治理 “十八大 ” 提出 “ 坚持预防为主、综合治理，以解决损害群众健康突出环境问题为重点，强化水、大气、土壤等污染防治 ” 。需要我们探索生态文明视角下，以解决损害群众健康突出环境问题为目标导向，探索逆向战略环境评价新模式，即“基于解决某一突出环境问题，就可能导致或引发该问题的决策群（非一项具体的决策，而是一系列相关决策）进行针对性评价，最终提出从根本上解决的这一环境问题的综合性、协调性、统筹性方案”。（六）制度保障：控制命令型、经济刺激型、激励约束型并重根据政策实施的基础，环境政策可以分为两类：一类是以规章制度为基础的命令控制型政策，也叫做直接管制或规章制度，即通过行政手段，强制政策对象执行环境法规和标准；另一类是以市场为基础的经济刺激型政策，即以利用经济手段，激励政策对象改变环境行为的环境经济政策。而 “ 十八大 ” 报告中关于加强生态文明制度建设，包括了“建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度 ” 、“加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度 ” 等控制命令型政策，“深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度 ” 的经济刺激型政策以外，还有 “ 把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系 ” 、 “ 增强全民节约意识、环保意识、生态意识，形成合理消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气 ” 的激励约束型政策。生态文明建设的制度中，尤其是 “ 把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系 ” 的要求，将会改变传统的以 “GDP” 为核心的考评、升迁体系，有利于树立、倡导和实现正确的政绩观，而且为构建以“环境规划——社会经济类规划——规划环评”激励约束机制为核心的“最严格环境保护制度”提供了契机。在“环境规划——社会经济类规划——规划环评”激励约束机制中，环境规划应当前置，以将生态文明建设目标、原则、要求细化和具体化，作为引导和约束社会经济规划编制和实施的环境准则；而规划环评用来检验各类规划是否真正符合生态文明建设的原则要求，以及环境规划是否真正约束和引导了社会经济类规划的编制与实施。四、结语公共性是环境政策的“灵魂 ” ，环境政策的公共性就在于公众参与，而公众参与的持续性动力就源于公众的需求。马斯洛把人类的需要由低到高依次分为生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、自我实现需求等 5 个层次。随着 2020 年中国“全面建成小康社会”，以及 2050 中华民族伟大复兴这一 “ 梦想 ” 变成现实，将是公众将整体性地经历从 “ 生理需求 ” 到 “ 自我实现需求 ” 的各层次。尤其是今后不到 10 年里（即 2013 至 2020 年），将是从解决温饱到全面建成小康社会，民众的需求将从 “ 生理需求 ” 上升至 “ 安全需求 ” ，甚至是更高的需求层次。这一时期，民众对于包括 “ 环境安全、食品安全、人群健康、事故性风险 ” 在内的整个 “ 安全需求 ” 迫切渴求，将成为 “ 倒逼 ” 政府、企业切实采取措施治理污染、改善环境质量的不竭动力与压力之源。群众是善于学习的，发生了多起 PX 事件、垃圾焚烧项目事件、磁悬浮列车和高铁事件等环境群体性事件之后，公众环境意识与觉悟和维护其环境权益的能力在大幅度提升，网络时代民众维权和表达诉求的“渠道”多样化与便捷化，考验着各级政府执政的能力与智慧。自下而上的民众力量 “ 逼迫 ” 政府、企业采取措施解决其污染问题，政府与企业的环境行为也从“被动”进化到“自觉”，才可能会有 “ 蓝天白云、绿水青山 ” 。这一局面在中国正在形成，而且中国还有 “ 自上而下 ” 这一大制度优势。可以说， “自上而下行政力与制度优势 + 自下而上的民众需求与倒逼压力”，将是我们 “ 建设美丽中国，实现中华民族永续发展 ” 的有力保障。 2013 年不仅是中国环保工作 40 年，也将借“十八大”生态文明建设的东风，开启中国环境保护新的 “ 元年 ” 。（责任编辑：刘芳）

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农业面源污染防治：手段、经验及启示

jinshuqin 2012-1-31 16:19

本文发表于《世界农业》：王欧 , 金书秦 . 农业面源污染防治：手段、经验及启示 . 世界农业 . 2012 (1): 1~5 . 摘要：农业面源污染问题日益凸显，各国都在探索有效的控制手段。本文遵循环境政策的分类，对国际上用于控制农业面源污染的命令控制和经济刺激型手段进行了归纳和评价。根据我国农业发展的特点，排放标准、环境税费等规制性手段不适应我国农民增收农业增产的现实需求，我国的农业面源污染问题应当优先在农业发展的框架下解决，其次是要建立全社会参与的生态补偿机制鼓励农民的环境友好行为。关键词：农业面源；环境政策；国际经验；生态补偿农业面源污染具有分散、无序的排放特征，在国际上一直是个棘手的难题。随着工业和城市生活污染源逐步得到控制，农业面源污染将越来越得到重视。根据政府干预程度的强弱，可将环境政策手段分为命令控制型、经济刺激型和劝说教育型三种。命令控制手段主要包括行政许可、排放标准、限期治理等。经济刺激手段包括可交易的排污许可证制度、环境税费、生态补偿等。劝说鼓励手段主要包括环境宣教、信息公开等，劝说鼓励手段一般作为命令控制和经济刺激手段的辅助。本研究将遵循环境政策手段的分类，对国际上针对农业面源污染的主要经验进行回顾和分析，并结合我国基本情况，提出相关的政策建议。一、针对农业面源的命令控制型手段命令控制型手段的特点是针对性强、有严格的处罚措施、并且政府具有较强的执行能力。因此要使命令控制型手段较好地发挥作用，前提是规制的对象非常明确，且规制的对象具有较高的同质性，否则监管成本太高。农业面源排放的特征决定了命令控制手段难以较好地发挥作用。在国际范围内，命令控制型手段也鲜见于农业面源污染的控制。荷兰的矿物质账户系统（ Mineral Accounting System-MINAS ）较为接近命令控制手段。该系统本质上是一个养分标准，其惩罚手段是想超出标准的农场主征税。 MINAS 系统控制的对象不是 N, P 等养分的投入，而是其剩余或流失。在这个系统之下，每个农民的养分投入和产出情况都被记录下来，如果其农场的养分剩余（或流失）在规定的标准之内，则无需交税，如果超出标准，则需要缴纳较高的税。随着免税的标准越来越严，超出标准的税率也越来越高， 1998 年土壤含氮（折纯）的免税标准为 238kg /ha ，超标税率为 0.7 欧元 /kg ，到 2003 年，免税标准为 140 kg /ha ，超标税率则上升为 2.3 欧元 /kg 。尽管监测数据显示荷兰地下水的养分浓度在 1992-2000 年之间有所下降，但是这项政策仍然由于其高昂的执行费用以及对于环境质量贡献的不确定性受到质疑，在 2006 年被废除。美国污染物减排体系（ NPDES ）被认为是世界上最成功的环境政策之一， NPDES 的实施主要依靠排污许可证制度。在美国，根据《清洁水法》，任何污染都不能在没有许可的情况下排放，但是这项制度也主要在工业和城市领域实行。尽管在 NPDES 体系中的单日最大负荷量（ Total Maximum Daily Load, TMDL ）理论上应当包含农业面源污染的控制，但是由于监管的困难，对农业面源污染的控制仍然主要仰仗经济激励和劝说鼓励型手段的最佳管理实践 (Best Management Practice- BMPs ) ，美国也在逐步考虑扩大排污许可证的范围，将大规模的畜禽、水产养殖等农业排放纳入 NPDES 的排污许可证范围。二、针对农业面源的经济刺激手段（一）美国的最佳管理实践美国《清洁水法》在其 319 条款 (section 319) 专门规定了农业面源污染治理的相关事宜。在《清洁水法》的框架下，主要使用最佳管理实践（ BMPs ）控制农业面源， BMPs 是指任何能够减少或预防水污染的方法、措施或操作程序。最佳管理实践主要通过两类项目实施，一类是环境质量激励项目 (The Environmental Quality Incentive Program-EQIP) ，另一类是保护管理项目 (Conservation Stewardship Program- CStP) 。环境质量激励项目是在 1996 年《联邦农业促进和改革法案》（ Federal Agriculture Improvement and Reform ）中确立的，项目的首要目标就是为生产者实现提高农产品产量和环境质量的双重目标提供资金和技术方面的支持。最开始（ 1997-2001 ）每年的项目资金仅为 2 亿美元，后来迅速增长， 2002 年为 4 亿美元，到 2007 年达到 13 亿美元， 2002-2007 年总资金额达到 58 亿美元， 2008-2012 年资金预算为 72.5 亿美元。农民要获得该项目的资助，必须完成相应的申请，明确哪块土地将得到保护、受益的环境要素是什么、将采取什么措施。各州或地方的自然资源保护办公室将会对农民的申请进行打分并排序，排名靠前的将获得资助。项目以两种形式帮助农民实施和管理保护计划：成本分担（ cost-sharing ）和奖励（ incentive payment ），每个人或团体将获得 5 年内最多 45 万美元（ 2008 年以后改为 30 万美元）的项目资助。保护管理项目（ CStP ）规定农民可以将其农场中的草地、种植用地、森林纳入计划中，但是农场或牧场主必须满足：（ 1 ）已经在其整个农场中至少保护到一种环境资源（包括水质、土壤和其他与环境质量有关的要素）；（ 2 ）在一个五年的合同期内，承诺至少再额外保护一种国家优先保护的资源。 CStp 项目将补偿农业生产者由于保护行为（例如安装或改装设备、轮作等）而额外支出的费用，补偿的标准根据这些行为的额外花费、农民损失和生态环境效益来确定，对于单个农业生产者，一个五年的合同期内项目资金的支持不超过 20 万美元。 2008 年美国农业部将 1277 万英亩土地纳入了 CStP 项目，每英亩土地的平均补偿额为 18 美元 / 年。除了工程措施， BMPs 体系非常重要的一部份是针对农民的培训和教育，让农民意识到“他们为农业生产的原材料付过费，浪费越多损失越大”。一旦农民真正理解到这一点，他们就会想办法提高农用物资（如化肥、农药等）的使用效率，从而将保护环境的行为内化到其追求经济效率的行动中去。根据美国联邦环保署的统计，已经有 339 条河流在《清洁水法》的支持下取得了面源污染治理方面的成就，河流水质得到了很好的改善。（二）欧盟的一体化政策及环境税费手段欧盟国家注重在宏观层面实现农业与环境政策一体化，将农业和环境政策的目标统一起来，以期实现农业环境的双赢，在立法、决策程序、机构人员等方面充分考虑环境因素。在整体上达成共识后，再由欧盟所属的各国自己决定具体的实施方案。 1. 欧盟共同农业及水环境政策欧盟的共同农业政策（ Common Agriculture Policy-CAP ）是欧盟体系中最为重要的政策之一，其目标是保证农民获得一个良好的生活标准，保障消费者食品质量和公道的价格，并保护农村生境。共同农业政策所使用的预算占欧盟总预算的将近一半（ 2006 年占 47% ； 2007 年占 45% ； 2008 年占 47% ）。 CAP 由最初的主要支持农业生产，到逐步注重农村发展，如今越来越多地关注农业行为中的环境保护问题。在 2007 年以前， CAP 的资金落实主要由欧洲农业指导与保障基金会（ European Agricultural Guidance and Guarantee Fund - EAGGF) 完成，资金主要有两方面用途：一是通过直接补贴和干预手段支持农业部门；二是帮助农民更加环境友好地利用土地以支持农村发展。自 2007 年开始，为了更加突出对农村发展方面的支持，成立了两个基金取代 EAGGF ，分别履行上述两方面职能，一个是欧洲农业保障基金（ The European Agricultural Guarantee Fund-EAGF ）；另一个是欧洲农村发展基金（ The European Agricultural Fund for Rural Development -EAFRD) 。 2008 年，两个基金所占的份额分别为 78% 和 19% 。在水环境保护的专门政策方面，欧盟在 2000 年通过了《欧盟水框架指令》 (EU Water Framework Directive) ，该指令提出了适合欧盟成员国的水环境保护目标，核心就是到 2015 年所有水体达到一个“良好的状态”（ good status ），各国在该指令下可以选择符合自己实际的手段以实现环境目标。该指令对水体状态进行了 5 个等级的划分，从“极差”到“极好”。欧盟成员国的环境专家以欧盟内气候变化的数据为基础进行分析，再对 5 个等级制定标准。“良好”仅次于“极好”，它作为水体好坏的标准参考等级，以“对人类产生有限或者无明显的影响”为原则。水框架指令主要进行一些原则性规定，总体包括几个方面：一是将水环境保护扩展到所有类型的水体，包括内陆、海洋、地标和地下水；二是以流域为单位进行水环境管理；三是将排放限值和环境标准结合起来；四是确保水价政策提供足够的激励以使用水者更加有效地使用水资源；五是鼓励公众参与。欧盟水框架指令得以贯彻的主要载体是 1991 年 12 月通过的《关于保护水体遭受农业营养物质污染的指令》（ 91/676/EEC ），简称为《欧盟养分管理指令》，目标就是减少由于农业生产中过量的营养物质而导致的水污染。该指令的实施有几个步骤：一是水质监测，包括营养物质的浓度和富营养化程度；二是识别被污染或者出于被污染风险中的水体；三是圈定脆弱区域，也就是污染能够进入到步骤 2 所识别的水体中的区域；四是建立良好农业行为和行动计划的编码；最后，至少每 4 年要对脆弱区域和行动计划进行评估。欧盟评估报告结果显示： 2004-2007 年间，欧盟 15 国的氮肥年消费量基本稳定在 900 万吨，磷肥消费则相比前一个报告期（ 2000-2003 ）降低了 9% 。 2. 欧盟主要国家农业面源控制的税费政策欧盟国家很多采取环境税费的方式，限制农民的化肥、农药的使用，以减少农业行为对水体的污染。挪威 1988 年开始实行化肥税收政策，最初的政策目标是为其他政策的实施筹集经费，后来转变为支持环境友好的行为。尽管由于 1988 年北海蓝藻爆发事件促使税率提高到化肥价格的 8% ， 1991 年又提高到 20% ，但是仍然被认为不足以对化肥使用行为产生重大影响，甚至有学者认为只有税率达到化肥价格的 100%-300% 才有可能有实质性的作用，且化肥税已经对挪威的农业出口贸易产生了较大的负面影响。匈牙利 1986 年开始实施化肥税，最初的税率是： 0.25

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一次环境政策公众听证会

northhwa 2010-10-15 02:48

参加公众听证会是我们作为环境咨询专家的部分工作内容，这次听证会是为环保署(EPA)的一个项目。项目由所在州环保局负责，工作内容是建立一个流域(CheatRiverWatershed)关于酸度，泥沙和金属的污染总量控制规划，涉及到整个流域内各种点源污染和非点源污染的消减控制，按照行政规定必须有公众参与。从项目立项到最后完成期间的各个阶段都要开公众听证会，前前后后要开四五个不同的会。这个项目我们已经做了三四年了，总算接近了尾声。作为项目最后一次听证会，主要是介绍最终完成的规划，征求各方意见。我和办公室另外一个同事作为环保局的咨询专家出席，负责解答一些技术问题，主持会议的是环保局的项目负责人，负责解释具体政策问题。因为这个流域比较大，所以我们在接连两天在两个地点开会，第一天是在国民警卫队的一个训练基地，第二天在州立公园招待所的会议室。听证会之前两个星期，在附近几个地方报纸上连续刊登了通知，每次会议都来了二十个人左右，总共大约四十人参加会议。两次会议都是在晚上六点钟开始的，方便白天需要工作的市民参加。会场准备了投影仪，简单布置了几十把凳子会议。参加会议的有几拨人，有一些是地方政客，包括州议员候选人，前任和现任镇长，县长；然后是联邦和州政府相关机构的公务员，包括联邦林业局(USFS)，农业部(USDA)，州自然资源局(DNR)等；还有是当地的流域公益环保组织成员，包括FriendsofCheat,UnlimitedTrout等；此外还有流域内相关企业的代表，包括矿业公司，建筑商，农场主等；最后是一些感兴趣自愿参加的市民代表。可以说，与这个规划利益相关各方基本上都有代表来参加。会议一开始由州环保局的项目负责人做四十多分钟的演示汇报，简要总结这三四年的工作内容和最后做出的规划。我们也准备了项目光盘给参加会议的代表，包含了非常详细的项目数据，包括地理信息系统数据，原始监测数据，数据分析结果，模型模拟结果，公众报告和技术报告，最终污染源分配数据库等。在汇报演示之后，就开始由各个代表提问。两次的会议还算顺利，不是特别的剑拔弩张。在工作过程中当地的环保组织和我们有过很多合作，所以对我们的工作很了解，在会议上他们对整个项目表示非常满意。联邦和州政府部门也对项目有所了解，我们工作中也和他们保持了良好沟通，所以在整个过程中他们没有表示反对意见。矿业公司的代表也是他们聘请的环境咨询公司的专家，他提出了几个技术问题，我们详细回答了他的问题，他似乎也比较满意我们的回答。而我们在规划中对矿区污染排放的规定，严格遵循了相关的法律条文和判例，避免了可能出现的法律纠纷，所以他们并没有在政策方面提出异议。而参加会议的几个当地农场主代表，因为不满另外一项与此无关的环境项目ChesapeakeBay对氮磷排放的严格限制，对州环保局提出了很多批评，由于他们缺乏相关的背景知识，很多问题很难解释清楚，因此沟通存在一些困难。而对项目批评最为激烈的，是本地一个小镇的前任镇长，她明显缺乏对项目的任何了解，但是出于个人的政治立场，强烈批评我们的规划会损害当地经济，自始至终她反复大声宣称自己的反对意见，并不理会我们的解释。我们也只能停止解释，Agreeondisagree了。每次听证会都持续了三个多小时，到晚上九点多方才结束，结束之后一些代表各自离去，还有一些代表留下来和我们单独交流了一个多小时。

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重评外部性：基于环境保护的视角

jinshuqin 2010-10-11 09:15

本文为博士论文主要章节，近期已发表，限于博客图片编辑功能，文中图表无法正确显示，引用请到相关数据库下载全文并注明：金书秦，宋国君，郭美瑜. 重评外部性：基于环境保护的视角 . 理论学刊. 2010(8)：37～41. 摘要：关于外部性的争论经久不衰，根本原因之一就是其概念的含糊不清。外部性的概念被广泛用于解释环境问题，但是对环境外部性的讨论仍然局限于新古典经济学家们所给定的范围，缺乏与环境特性的内在联系。理解环境外部性，应当将外部关系和环境效应区分开来关系 - 效应的二分有助于明确政策目标，并对环境政策的优先序进行排列。环境政策的首要目标是消除环境效应，其次是内化外部关系。关键词：外部性；交易费用；环境保护；环境政策 . 外部性的概念起源于 19 世纪末，盛行于 20 世纪六、七十年代，之后与生态经济学、环境经济学接轨并成为环境经济学的理论基础。按照这个线索，本文将外部性理论的发展分成三个阶段。分别是 1890-1930 年代外部性概念的提出以及围绕概念的论争； 1940-1960 年代交易费用的提出；自 1970 年代，外部性开始与环境经济学接轨，并为后者的发展提供了基础。外部性概念被广泛用于解释环境问题，但是学者们对它的批判从未停止。这一方面源自其概念本身尚有含混不清的缺陷，另一方面是因为经济学家们认为有其他众多理论完全可以代替外部性来解释问题，其中最具代表性的就是产权学派。本文认为，外部性在解释环境问题上具有其不可替代的作用，而无论是产权经济学，还是契约经济学不过是解决外部性的备选工具。本文将主要从环境保护的视角重新评价外部性，并尝试在其定义上做出创新。一、外部性概念的回顾外部性的概念起源于马歇尔 (Marshall) 的观点，他在其 1890 年出版的《经济学原理》中指出扩大一种商品生产规模的经济有两种：一种是依赖于产业一般发展的外部经济 (external economy) ，另一种是依赖于个别企业本身资源、组织和经营效率的内部经济 (internal economy) 。外部经济的概念一经提出就引起了广泛的关注，不仅因为马歇尔在经济学界的地位，更是因为这个概念引出了政府对经济进行管理的话题。没过多久，约翰 . 克拉彭爵士 (John Clapham) 指出外部性只是一个空盒子，因为现实世界中没有东西和它相对应。庇古（ 1920 ， 1924 ）首次使用了外部性的概念，并用现代经济学的方法从福利经济学的角度系统地研究了外部性问题，在马歇尔提出的外部经济概念基础上扩充了外部不经济的概念和内容，将外部性问题的研究从外部因素对企业的影响效果转向企业或居民对其他企业或居民的影响效果，把外部性从原来作为一受动性概念转变为主动性概念。庇古提出了私人成本和社会边际成本、私人边际纯产值和社会边际纯产值等概念作为理论分析工具，基本形成了静态技术外部性理论的基本理论，此后学者所用的外部性概念基本上遵循庇古的解释。庇古认为，由于私人边际纯产值和社会边际纯产值的差异，新古典经济学中认为完全依靠市场机制可以形成资源的最优配置从而实现帕累托最优是不可能的。因此，政府干预成为实现社会福利的必须，政府对污染者征收等于其向社会产生的外部成本的税收，即庇古税成为政府干预经济、解决外部性的重要形式。在庇古区分外部经济性和外部不经济性的基础上，瓦伊纳 (Viner, 1931) 进一步提出了货币外部性和技术外部性，并指出货币外部性不是导致市场无效率的因素，而技术外部性则是。慢慢地经济学家们开始用现实中各种可能相关的东西填充这个空盒子，如企业的合作问题、污染、交通拥堵等。在这个阶段，外部性的提出为看不见的手的失效提供了一种解释思路，也刺激了政府干预理论的发展。二、外部性、交易费用、市场失灵在这个阶段，关于外部性的争论可谓盛极一时，外部性理论得到了极大限度的讨论和质疑，当时西方最为著名的经济学家们几乎都参与到论争之中。米德 (Meade, 1952) 将外部性拓展到产业水平，他指出外部性可以作为投入和产出变化的后果出现。萨缪尔森 (Samuelson, 1954) 通过调查消费指出公共消费的外部性问题。这个阶段的标志性成果是科斯的两篇著名论文：《论企业的性质》（ 1937 ）和《社会成本问题》 (1960) ，科斯在这两篇文章中批判了庇古税的思路并提出了交易费用、产权等概念。基于这两个概念，逐渐发展起产权经济学和交易费用经济学，这两门学科构成了现代的新制度经济学的主要内容。科斯在提出损害的相互性后，抽象地分析了对损害有负责任和不负责任的定价制度后，得出结论：如果定价制度的运行毫无成本，最终的结果（产值最大化）是不受法律状况的影响的。这一结论后来被斯蒂格勒引注为科斯定理，即当交易费用为零时，初始产权不影响资源的配置效率。科斯理论对庇古的批判体现在三个方面：一是外部效应往往不是一方侵害另一方的单向问题，而是具有相互性的；二是在交易费用为零时，庇古税没有必要；三是，在交易费用不为零时，解决外部效应的内部化问题要通过各种政策手段的成本收益的权衡比较才能确定，也就是说庇古税可能是有效的制度安排，也可能是低效的制度安排。通过损害的相互性、产权、交易成本以及制度选择，科斯拓展了对外部性的认识及其内部化的途径，并且把庇古理论纳入到自己的理论框架中，实现了对庇古理论的超越。科斯的文章之后，外部性与交易成本、市场失灵、无效率、政府干预、公共物品、不完全产权等词便结下了不解之缘，以后的很多争论都在围绕这些概念的关系上进行。布坎南（ 1962 ）认为对新古典经济学市场组织的批判中心就在于外部性。如果不对价格机制进行干预，一些具有潜在收益的交易未能发生。由此而衍生出的两条结论就是：（ 1 ）由于市场自身的无效率，适当的政府干预是必需的；（ 2 ）替代政府干预的另一种途径就是合理地进行市场创建（或市场完善，作者注），使市场主体在进行交易行为时将其产生的负面效益考虑进去。对于外部性存在的合理解释是交易成本，在交易成本为 0 的世界里，利己的市场主体会通过讨价还价实现潜在的帕累托改进，正是因为现实世界中实施某种交易的成本大于收益，才导致这些交易未能发生。在外部性理论中，交易成本被认为是万恶的根源。 Francis M. Bator 将市场失灵分成三种：外部性、垄断、和公共物品。但实际上，根据 Demsetz 的解释，后面两种都可以归结为外部性的子类。在一个没有交易成本的世界里是不会有垄断带来的市场低效的，因为购买成和生产者都可以通过谈判从减少和消除市场低效中获利。垄断所带来的负面影响就是垄断生产者可以脱离市场竞争的制约，为了获得超额利润，结果就是消费者的需求得不到充分满足，这就是消费的外部性，即消费者的效用受到垄断者效用最大化行为的影响，而交易成本阻止了改变这种垄断的行为的发生。公共物品问题也有类似的性质。张五常对外部性（在他的论述里被称为界外效益）的批判可以说是最为激烈的，张的批判逻辑是这样的：，，首先他反对无效率之说。经济学家们将现实的资源配置状况与帕累托最优状态对比，只要发现现实状况不满足帕累托最优条件，都属于无效率。德姆塞茨将这种分析戏称为天堂经济学（ Nirvana Economics ），张五常更是认为这些无效率之说属于胡说。他认为之所以有人提出无效率之说是因为他们采取的是局部均衡分析，而在他们的局部均衡中有些局限条件被忽视或漠视了，如果采取一般均衡分析，讲所有真实世界的局限条件都考虑到，就不存在无效率，而通常被忽视或漠视的局限条件就是交易费用。所谓的无效率实际上并不是真正的无效率，而是局限条件下的最大化。接下来，他指出外部性之所以导致其他经济学家认为的所谓无效率，是因为（ 1 ）没有私产，所以没有市场合约；（ 2 ）有合约，但使用条款不够齐备；（ 3 ）有齐备的合约条款，但某些使用的利益与损失在边际上不相等。正是因为交易费用的存在，才导致以上三个方面的不完备，而现实中完备几乎不存在，照此而言，外部性导致的无效率铺天盖地。界外效益的多种理论的产生，是因为好于该道的人忽略了合约是结构性的，而那所谓的界外，只不过是他们没有想到合约的结构可以包罗万有。界内、界外是模糊不清的理念，外部性理论是一个模糊不清的特殊理论。他甚至不无愤慨地说界外效益胡说八道，是谬论。张五常认为既然外部性概念含糊不清，那么不如用合约理论来解释那些解释不清的事情。对于以上各大名家的观点，作者有以下两点评论：首先，作者赞成张五常关于界内和界外的说法，也就是说界外效益是相对的，取决于界的大小。但是作者不赞同张认为外部性概念属于胡说八道的观点。张的观点是：既然有些时候可以说外部性存在，有些时候可以说外部性不存在，那么外部性这个概念就没有意义。这种逻辑显然是站不住脚的，经济学研究的很大一部分就是关系研究（如收入分配、资源配置等），而关系本身就是相对存在的，各种关系的存在已否都取决于它们所依附的主体以及范围。作者对于张五常的遗憾在于他准确地指出了外部性是以一种相对关系的形式存在的，却认为这种关系没有意义，因为他认为只要界的范围足够大，就没有外部性可言。诚然，这种观点并不是没有道理，因为对于整个世界而言确实没有外部性，一部分人的损失可能就是另一部分人的获得，但这是一种消极的逃避问题的态度。现代世界是多元、分层的，人类进入现代化的进程正是从混沌到分离的过程，把界界定得无限大，实际上在人为制造一种混沌的状态，这不得不说是一种历史的倒退。外部性研究的重要价值就在于对界的识别和划分，并试图在不同的界的范围内实现帕累托改进，最终实现总体的帕累托改进。其次，作者赞同大部分学者关于交易费用的论述，也就是说现实世界少有完备的状态，交易费用不可能为零，帕累托最优是不可能的状态。因此市场失灵其实是个伪命题，因为市场永远不可能灵。既然交易费用为零的世界是乌托邦，倒不如承认交易费用的非负性是市场经济的自有特质，即使再有效率的市场也会有交易费用，有些时候，交易费用甚至为某些产业或就业提供了可能。例如股票交易市场，如果没有丰厚的佣金，当然就不会有股票交易所、证券分析员的存在，正是这些交易费用被用于促进和完善交易市场。所以，关于交易费用是万恶之源的论断过于武断，合理的交易费用并不会导致市场低效，相反却会促进市场的完善和发展，从而实现帕累托改进。那么交易费用和外部性、市场失灵有什么关系呢？本文认为，不是所有的交易费用导致了市场失灵，导致失灵的只是一部分，这部分费用就是没有被实现的交易费用。换句话说，在所有交易费用都被实现的情况下交易发生或者不发生，最终的资源配置都是有效的，因为一部分人的支出就是另一部分人的收益。只有在部分交易费用没有被实现的情况下，一些潜在交易没有达成，导致了资源配置的扭曲。市场的改进就是要将那些未被实现的交易费用降低到一个可以实现的程度，这本身就需要一定的交易费用，一方面是信息成本，另一方面是制度成本。外部性内部化只在一定程度内是市场的改进，并不是要花尽所有的力气将其 100% 地内部化，而是要考虑交易费用，实现有效的内部化。也就是说，一定程度的外部性是可接受的，甚至是有效的。盲目追求高程度的外部性内部化，可能导致市场的低效。三、外部性和环境经济学 1970 年代以来，外部性理论开始与生态经济学、环境经济学接轨。对于一些经济学家而言，外部性几乎成为环境污染的代名词，外部性、以及上文提到的围绕外部性的许多词语被理论化（如福利经济学、产权经济学、交易成本经济学等）并作为环境经济学的立论基础。外部性的内部化成为环境经济学和环境政策学的最主要目标，此阶段最具代表性的著作是鲍默尔 (William Baumol) 和奥茨 (Wallace Oates) 在其合著的《环境政策理论》 (1975 年第一版， 1988 年第二版 ) 。在该书中，他们把外部性定义为两个条件： (1) 在个体 A 的效用或生产关系包含了一些实际的（即非货币的）变量时，他的价值被别人（个人、企业、政府）所选择，而他的福利所受的影响却并没有得到考虑； (2) 其行为影响到别人或进入别人的生产函数中的经济决策者，并没有得到等同于其行为对别人所造成影响数额价值的补偿（或支付）。这两个条件可以分别简述为：外部效应的受体福利受到影响但没得到考虑，施体不经意间影响了别人但没得到或支付补偿。尽管他们将外部性定义为两个条件，但是两个条件对于判断是否存在外部性的作用并不相同，条件 (1) 是充分必要条件，而条件 (2) 则是必要条件，只有在外部性产生的都是不经济影响时构成充分条件。也就是说，只要满足条件 (1) 就可以说是外部性。根据以上两个条件，本文发展了鲍默尔 - 奥茨模型的四种可能，图中 A 表示受影响的客体（受体）， B 表示施加影响的主体（施体）， G 表示政府，箭头的方向表示补偿的方向，并假定补偿的额度足以抵消所有的外部效应。 (a) 政府通过某种干预，使 B 直接对 A 所受的损失进行补偿，条件（ 1 ）、（ 2 ）都不再存在，外部性被消除； (b) B 将补偿交给政府，由政府再分发给 A ，条件（ 1 ）、（ 2 ）都不再存在，外部性被消除； (c) B 将补偿交给政府，但是政府不分发给 A ，可以理解为补偿并没有用于治理污染，条件（ 2 ）不存在，条件（ 1 ）还存在，外部性依然存在； (d) B 没有任何补偿，但是政府给 A 补偿，条件（ 1 ）不存在，条件（ 2 ）存在，由于本例子举的是污染问题，因此外部性也仍然存在。 B A G (c) B A G (b) B A G (a) B A G (d) 　　图 1 鲍默尔 - 奥茨双重条件模型泰坦伯格 (Tietenberg) 的《环境与自然资源经济学》是环境经济学领域的又一部重要作品。但是在这部著作里，作者只在第 3 章花了很小一部分笔墨在外部性上面。类似的经典著作还有皮尔斯 (Pearce, 1994) 的 Environmental Economics and Sustainable Development ，范里安 (Varian, 1989) 的 A Solution to Problem of Externality 等。在这些著作中外部性被认为是市场失灵的原因之一，由于污染外部性的存在，商品的产量会过大，因此大量的污染被产生，而对污染负责的价格又太低，由于污染的成本是外在的，因此市场没有动机寻求单位产量商品产生污染少的办法，对污染物的循环使用和再利用也缺乏鼓励。以上经典著作在环境经济学领域均享有盛誉，但是仍然存在以下几方面的问题：（1）对于外部性的概念没有突破。传统的概念没有明确外部性与外部效应的关系，有时把外部性等同于外部效应，有时把外部效应看成是外部性的效应，且主要注重对外部关系的界定（如上文中的鲍默尔 - 奥茨双重条件），而把效应当成一种附属。环境经济学家们在理解外部性时仍然沿用传统经济学家看重外部关系的概念，没有结合环境问题的特征将外部关系和环境效应区分，这也使得对环境政策讨论的中心局限于外部关系的内化。但实际上，环境效应未必会随着外部关系的内化而自动消除。而消除有害的环境效应恰恰应该是环境政策的首要目标。后文将会详细阐述本研究在此方面的创新尝试。（2）对环境政策讨论的范围过于狭窄。对于环境政策的讨论基本局限于税收或收费、可转让的许可证、环境标准三种手段。原因是经济学家们把环境问题看作是纯经济问题，而且前辈经济学家（庇古、科斯等）给出的药方只有征税或排污权交易。相比一般的经济问题而言，环境问题的特殊体现在许多方面，例如环境问题的社会性、环境问题影响的持续性等。如果考虑到这些特性，环境政策选择的范围则会更加宽广。可以说，传统的对于环境外部性的讨论，并没有很好地把外部性理论和除庇古手段、科斯手段之外的政策手段（如基于劝说和教育的信息手段）联系起来。（3）某些基本假设可能不正确。在讨论污染减排的边际收益和边际成本时作者的基本假设就是污染减排的边际成本递增而边际收益递减。本文认为这个假设可能是不正确的，因为在这个假设里没有考虑规模效应。以城市污水处理为例，在一定规模以下，边际处理成本可能递减的，因为在这个规模以内多处理一吨污水所增加的成本是降低的，当超过一定规模时，开始出现边际成本递增。边际成本曲线不是一条直线，而是一条 S 形曲线，在城市污水处理成本上已经有实证研究部分证实了这一点。边际效益也类似，例如对于人体健康，这个合适的规模可能取决于剂量 - 反映关系。当污染很严重时，第一个单位污染的减排对人体健康来说可能毫无感觉，直到第 n 个减排发生后，污染排放进入人体可承受的临界值以内，这个单位的减排所增加的效用可能是最大的，到第 n+1 个时，由于已经进入了人体可以接受的范围，边际效益开始递减。四、从环境视角重新定义外部性本文认为：外部性同时具有外部关系和事实效应，其中外部是条件，效应是表现，也就是说一种效应要被识别为外部性的话，那么它必须是在市场之外的。传统的概念没有明确外部性与外部效应的关系，有时把外部性等同于外部效应，有时把外部效应看成是外部性的效应，且主要注重对外部关系的界定（如上文中的鲍默尔 - 奥茨双重条件），而把效应当成一种附属。根据传统的定义，只要把外部关系解决了就实现了内部化的目标，但实际上，环境效应有时并不会随着外部关系的内化而被消除。结合环境问题的特性，环境效应没有经过市场交易（价格机制）反映时则就称为环境外部性，或者说环境外部性是通过外部关系传递的环境效应。根据对环境外部性的定义，对环境问题的认识就可以从外部关系和环境效应两个维度去区分。据此做出图 2 ，横坐标代表环境效应的大小，纵坐标代表外部关系的复杂程度，其中外部关系涉及到主体的多少、主体之间的关系、市场的完善程度等，环境效应则是污染行为所造成的客观影响。图中将坐标系分成四块区域，分别表示的环境问题为： A ：外部关系复杂，环境效应较小； B ：外部关系简单，环境效应较大； C ：外部关系简单，环境效应较小； D ：外部关系复杂，环境效应较大。 A B C 环境效应外部关系 DD 图 2 关系 - 效应模式下的环境外部性分类以上对环境外部性的定义和分类对于环境政策设计有着非常重要的指导意义。首先，在环境政策目标确定上，首要目标的是消除环境效应，其次是消除外部关系。而传统的理论所有关于内部化的讨论的中心是消除外部关系。根据庇古的经典定义（ MSC-MPC ），要衡量外部关系，必须掌握各排污企业的成本信息，而且在掌握这些信息的过程中会受到利益主体的人为干扰，因此这几乎是不可能的。而环境效应则可以通过环境质量、受体健康等客观现象反映出来，是可以通过科学的监测来衡量的。因此可以说，外部关系不可（或难以）观察，而环境效应是可以（较易）观察的。如果要追求政策目标实现的确定性，那么必须基于确定的信息基础，从外部关系和环境效应两种信息的确定性比较来看，环境效应的信息更加具有确定性和科学性，这也进一步说明了环境政策设计的首要原则是促进有害环境效应的消除，而不是外部关系的消除。根据这个原则，对环境政策进行评估，最首要的就是看环境效果，即环境质量有无改善、污染物排放有无减少，其次是内化外部关系，考察政策费用的分担和效果的分享情况。其次，在政策的优先排序上，应当充分考虑获得环境效益和处理外部关系之间的关系，但总体而言，应当优先解决环境效应大的问题，并先从关系简单的问题着手，但这只是一般的原则，主要是用于政策资源在不同环境问题（如酸雨、流域水污染、土壤污染等）之间的分配。按照这个原则，宏观环境保护政策的优先排序应当是 B-D-C-A 。更为具体地，对于同一类环境问题，在不同区域、污染源之间分配政策资源（例如在处理流域水污染问题时，是先处理农业面源还是工业点源），主要遵循边际交易费用最小化或边际收益最大化原则，政策的优先序应该根据单位环境效应中包含的外部关系来排列 ( 这里假定外部关系可以衡量并将关系中包含的众多不同要素无差异化，也就是说花在一个无差异当量关系上的内化成本相同 ) ，在环境效应相同时，优先解决外部关系简单的问题。外部关系的可以进一步以外部性主体、方向来衡量，而环境效应则可以通过损失评估、价值评估等方式核算，本文暂不深入探讨。五、小结外部性自提出至现在一百多年来实际上起到的是砖的作用，该砖的抛出确实引发了不少的玉，如产权经济学、合约理论、交易成本经济学等都得以创立和发展。但是翻遍国内外关于外部性讨论的文章却发现，这块砖本身并没有得到应有的雕琢。传统的理论注重关系而忽视效应，而外部关系恰恰又是难以观察的，这便造成其发展的瓶颈。本文认为，要深入认识外部性，并以其作为环境政策制定或评估的理论依据，必须将外部关系和环境效应区分开来，环境政策的首要目标应当是消除环境效应，其次是内化外部关系。在可能取得同样环境效益的情况下，应当将有限的政策资源优先用于处理关系简单的外部问题。外部性在环境问题上具有较强的解释力，但其自身在一百年来的争论中并没有得到实质的发展，而作为环境经济学的基础理论也仍然不具有解决问题的能力，其根本原因之一在于概念的含糊，本文在这一问题上尝试进行了一些突破。但仍有许多问题值得深入研究，如外部性与环境保护程度的确定、外部性与环境政策手段的选择等。 ] A. H. Barnett, Bruce Yandle. The End of the Externality Revolution . Social Philosophy and Policy, 2009(26):130-150. ] Andreas A. Papandreou. Externality and Institutions . Oxford University Press, 1998: 304. ] Henry M. Peskin. Comments: One More Externality Article . Journal of Environmental Economics and Management. 1988 (15): 380-381. ] Meade J. External Economies and Disexternal Economies in A Competitive Situation . Economic Journal. 1952(62): 54-67. ] 陈晰主编 . 财产权利与制度变迁产权学派与新制度学派译文集 . 上海 : 上海三联书店和上海人民出版社 ,2004. ] 马中主编 . 环境与自然资源经济学概论（第二版） . 北京 : 高等教育出版社 . 2006: 72. ] James M. Buchanan, W.C. Stubblebine. Externality . Economica. 1962(29): 371. ] Kenneth J. Arrow. The Organization of Economic Activity: Issues Pertinent to the Choice of Market vs. Non-market Allocation. In Robert H. Haveman and Julius Margolis(eds.): Public Expenditure and Policy Analysis. Chicago : Rand-McNally, 1970: 59-73. ] Francis M. Bator. The Anatomy of Market Failure . 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农业面源污染治理的政策思考

jinshuqin 2010-3-1 20:23

金书秦魏珣王军霞载于《环境保护》2009年10B，发表题目为《发达国家农业面源污染控制经验及借鉴》，与原文略有不同。前言在刚刚过去的十一五前三年，中国无论在政治还是经济上都对环境保护投入了大量的资源，作为这些巨大投入的回报，我们取得了非常显著的成就。最为显著的标志是在 2007 年实现了主要污染物（ SO 2 和 COD ）排放的双下降，与 2005 年相比， 2007 年 COD 排放降低了 3.16% ，这个良好的趋势在 2008 年也得以保持，全年 COD 排放比上年减少 4.42% 。随着工业污染减排成就的日益显著，农业面源将逐步成为影响水质的最重要因素。据估算，农业非点源对淮河流域 COD 和氨氮的年排放总量贡献为 70% ，对三湖（巢湖、滇池、太湖）总氮、总磷排放量的贡献分别为 60-70% 、 50-60% 。不仅中国如此，发达国家也面临这种状况，特别是富营养化问题，农业活动过量的养分投入，使其成为地表水质恶化的最重要因素之一。 1 农业面源污染治理的政策环境农业发展部门和环境保护部门是我国农业面源污染控制的两大主体，两个部门的政策共同形成农业面源污染控制的政策环境。 1.1 农业政策在污染控制上的失灵近年来，三农一直是中央政策关注的重点。自 2004 年以来，中央连续 6 年将 1 号文件聚焦在三农问题上，其中最核心的目标就是保证农民增收和粮食增产，所有的农业发展政策、涉农政策都应当服务或服从于这个目标，这也是本研究的基本出发点。为了实现增产和增收目标，在短期难以改变耕作技术的条件下，化肥的大量投入则不可避免。中国政府从化肥的供给和需求两个方面都给予了激励。一方面，自 2004 年开始，为了应对化肥价格的上涨，中国政府开始使用化肥限价政策，直到 2009 年受金融危机的影响，该政策才被取消。另一方面，自 2006 年开始，由中央财政设立农资综合补贴，以应对柴油、化肥等价格上涨所带来的农业生产成本上升。尽管对于这些补贴是否具有直接影响农民化肥使用量的作用仍然存在较多争论，而且补贴发放的方式也不是直接针对化肥的使用量，而是与其他农用原料一起按照种植面积进行发放。但是自 2004 年开始，至 2008 年，中国粮食产量 5 年连续增产，这表明在一号文件框架下实施的农业补贴政策至少在增产方面取得了较好的效果，而在这些农业补贴之中，与化肥使用最为相关的农资综合补贴占据的份额最大，增长的幅度也最大（见表 1 ）。与此同时，化肥的使用量也相应增加，且增加的幅度有超过粮食增产幅度的趋势。在政策的激励下，农民倾向于大量使用化肥，而疏于精耕细作。本研究在河南省进行了一项关于农业面源污染的农户调查，调查地区主要作物冬季为小麦，夏季为玉米。在回收的 885 份问卷中， 12.2% 的农户全部施用化肥， 74.6% 的农户主要施用化肥使用少部分农家肥，只有 7% 左右的农户以有机肥为主要肥料；缺乏对化肥施用技术的指导，也使得化肥利用效率极低，调查中只有 2.4% 的农户经常接受农药化肥施用的指导， 22.4% 偶尔接受，其余超过 75% 几乎没有接受过指导。表 1 中国近年来农业补贴、化肥施用及粮食产量状况补贴额度（亿元）粮食产量 ( 万 t) 化肥使用量 ( 万 t) 粮食直补农资直补良种农机购置 2004 116 0 28.5 0.7 46946.9 4636.6 2005 132 0 38.7 3 48402.2 4766.2 2006 142 120 41 6 49747.9 4927.7 2007 151 276 55.7 20 50160.3 5107.8 2008 151 482 120.7 40 52850.0 NA 2009 151 716 100 NA NA 注： 2009 年良种补贴标准为每亩：早稻 10 元；中晚稻、棉花 15 元；小麦、玉米、大豆 10 元。中国具有世界上最庞大的人口，粮食安全和数亿农民的增收一直具有重要的战略地位。 2008 年国家发改委发布了中国首个《中长期粮食安全规划纲要》，纲要要求中国的粮食产量将达到 54000 万吨，粮食自给率达到 95% 。而另一个事实是 2008 年城乡收入差距再创新高，城乡收入差距扩大到 3.36 : 1 ，绝对收入差异首次突破万元。因此可以说，以增产增收为目标、以补贴为主要手段的农业发展政策在污染控制上存在着失灵，但是这种制度安排在一定时期内却具有合理性。 1.2 环保政策在农村的缺失中国的农业面源污染无论从管理战略还是制度建设上都长期被忽视。目前为止，在中国主流的环境政策中，缺乏对农村环境保护的关注。在传统的八项制度中，环评、三同时主要针对新、改、扩建项目的预防；排污收费主要针对工业污染源；限期治理主要针对超标严重的工业污染源；城市环境综合整治定量考核制度和环保目标责任制主要是对城市区域环境质量的考核；集中控制制度主要用于城市污染控制，如垃圾、生活污水等；许可证制度也是针对工业大点源。我国与水环境保护相关的法律也缺少对农村环境和农业污染的关注。《水污染防治法》（ 2008 ）的第 47-51 条是关于农业和农村水污染防治的规定，尽管规定要控制化肥和农药的过量使用，但除了对水源地略有相关的法律责任规定外，缺乏具体的实施措施。《水法》（ 2002 ）主要目标是水资源保护以及合理分配，除对围湖造地行为有所限制外，对农业和农村方面没有特别的规定。《水土保持法》（ 1991 ）主要目标位预防水土流失，注重对相关林地、草地的种植和保护。《淮河流域水污染防治暂行条例》 (1995) 是目前为止唯一的流域水污染防治条例，该条例的主要目标就是实现工业污染源的达标排放，基本没有涉及农业面源污染控制。尽管近年来国家采取了一些措施用于农村环境治理，例如 2008 年中央财政安排 5 亿元农村环保专项资金，主要用于支持农村饮用水水源地保护、生活污水和垃圾处理、畜禽养殖污染和历史遗留的农村工矿污染治理、农业面源污染和土壤污染防治等与村庄环境质量改善密切相关的整治措施。但这些措施一方面本身杯水车薪，另一方面尚未完全制度化。 2 主要发达国家经验总结农业面源污染在发达国家早已经受到重视，如美国环保署（ EPA ）在 2000 年就宣布农业面源已经成为水污染的头号贡献者，但是由于其分散性的特点导致监测和治理的成本极高，欧美发达国家在农业面源的控制上仍然步履维艰。发达国家主要通过环境税、化肥税、养分施用标准、禁令等手段限制农民的化肥和农药使用量，以减少面源污染。荷兰使用 MINAS(Mineral Accounting System) 系统控制化肥的使用。该系统本质上是一个养分标准，其控制对象不是 N, P 等养分的投入，而是剩余（或流失）。在这个系统之下，每个农民的养分投入和产出情况都被记录下来，如果其养分剩余（或流失）在规定的标准之内，则无需交税，如果超出标准，则需要缴纳较高的税。如表 2 所示，随着免税的标准越来越严，超出标准的税率也越来越高。尽管监测数据显示荷兰地下水的养分浓度在 1992-2000 年之间有所下降，但是这项政策仍然由于其高昂的执行费用以及对于环境质量贡献的不确定性受到质疑。该政策由于未能达到欧盟的养分法案在 2006 年 1 月被废除。表 2 荷兰 MINAS 系统税率设置免税标准超出标准税率 N (kg N/ha) P (kg P 2 O 5 /ha) N ( /kg) P ( /kg) 1998 238 40 0.7 1.1 2000 188 35 0.7 2.3 2002 165 30 0.7 2.2 2003 140 20 2.3 9.1 注：其中 P 以 P 2 O 5 计量。挪威 1988 年开始实行化肥税收政策，最初的政策目标是为其他政策的实施筹集经费，后来转变为支持环境友好的行为。尽管由于 1988 年北海蓝藻爆发事件促使税率提高到化肥价格的 8% ， 1991 年又提高到 20% ，但是仍然被认为不足以对化肥使用行为产生重大影响，甚至有学者认为只有税率达到化肥价格的 100%-300% 才有可能有实质性的作用，且化肥税已经对挪威的农业出口贸易产生了较大的负面影响。该项政策在 2000 年被废止。匈牙利 1986 年开始实施化肥税，最初的税率是： 0.25 /kg N ， 0.15 /kg P （为欧元符号， 1999 年之前各国以本国货币计税率，本文统一转化成欧元）。该税率逐年增长，直到 1994 年该国加入欧盟而被废除。该税收实施以来肥料的使用量约以 3% 的速度逐年下降，但相应的是化肥的价格以约 10% 的速度上涨，较大地增加了农民的成产成本。尽管如此，研究表明，该政策对于环境质量改善的直接效果仍然非常有限。丹麦自 1998 年引入氮税，对于任何氮含量超过 2% 的肥料征收 0.67 /kg N 的税，该税率一直未变。该税率虽然相比匈牙利的高得多，但是丹麦的税收减免非常普遍，例如：只要年营业额超过 2700 欧元的农户就可以免税；其他用户只要年使用肥料超过 2000kg 也可以免税；对于年用肥量不超过 2000kg 的用户，只要每年缴纳的税金超过 135 欧元，也将得到部分返还。因此，该项税收对于农民没有实质上的约束，主要是针对家庭少量的肥料使用行为，例如花园的施肥，对于环境质量的改善几乎没有贡献。与欧洲国家普遍采用税费、标准等手段不同，美国主要使用基于奖励和自愿的最佳管理措施（ BMPs ）控制农业面源。 BMPs 是指任何能够减少或预防水资源污染的方法、措施或操作程序，包括工程、非工程措施的操作与维护程序， BMPs 可以分为工程措施和非工程（管理）措施。工程措施主要为增加湿地或植被缓冲区，降低污水地表径流速度，以拦截、降解、沉降污染物；非工程（管理）措施包括规划、农户教育、奖励等形式，促使农民自觉使用廉价的环境友好技术。 BMPs （特别是非工程措施）由于其较大的灵活性得到一定程度的推崇，并且这种基于奖励和自愿的方法也不会对本国的农业发展造成负面影响。 3 积极有效的探索尽管我国的农业面源污染控制任重而道远，但我们在寻求农业发展和环境保护双赢的探索中已经获得一些积极的成效。（1）测土配方施肥：减少化肥，增加产量作为实施一号文件的一项具体措施，测土配方施肥受到广泛的关注和好评，并取得了较好的效果， 2005 年该项目实施后减少了不合理施肥 240 多万吨，在减少化肥使用量的同时，实现粮食作物平均增收 5% ，经济作物平均增收 10% 。该项目在农业部的推动下得到迅速发展， 2005 年投资 2 亿元，设立 200 个项目县； 2006 年投资 5 亿元，项目县增加到 600 个； 2007 年投资 9 亿元，项目县总数达到了 1200 个； 2008 年投资 11.5 亿元，项目县增加到 1861 个，覆盖了全国三分之二以上的农业县。随着项目的推广，对于减少化肥使用的贡献将逐步扩大。（2）环境友好型农业：发展与保护的双赢作为主流环境政策的补充，国家环境优美乡镇和国家级生态村这两项鼓励性政策的对象是农村地区。 26 个指标被用于优美乡镇的考核，其中社会经济 6 个，城镇建成区环境 11 个，辖区生态环境 9 个； 15 个指标被用于生态村的考核，其中经济水平 1 个，环境卫生 2 个，污染控制 3 个，资源保护和利用 4 个，可持续发展 4 个，公众参与 1 个。本文所关注的指标见表 3 。表 3 国家级生态村部分考核指标称号考核内容指标标准优美乡镇社会经济发展农村饮用水达标率 (%) 90 辖区生态环境农林田网化率 (%) 70 ( 南方 ) 85 ( 北方 ) 化肥使用强度 (kg/ha) 280 主要农产品农药残留合格率 (%) 85 生态村环境卫生饮用水合格率 (%) 95 可持续发展无公害、绿色、有机农产品比例 (%, 种植面积 ) 50 化肥使用强度低于全县平均水平土壤有机质含量逐年增加从考核标准来看，其中最为重要的一项就是对环境友好型农业的指标要求，无公害、绿色或有机农业的种植面积比例必须不低于 50% 。这实际上是对于农业发展模式的要求。截至 2008 年 3 月，环境保护部分七批公布了被授予环境优美乡镇的 629 个乡镇和首批 24 个国家级生态村。本研究对 24 个国家级生态村的基本资料进行了搜索，发现尽管这些村庄地处全国不同地区，但是绝大多数在发展路径上有一个共同的模式：这些村在 20-30 年前都非常贫困，为了摆脱贫困他们打破常规谋求跨越式发展，如发展生态农业、生态旅游等，并最终取得成功，由于该模式符合环境和经济的协调发展，村民不仅享受到很高的经济福利水平，当地的环境状况也较为优越，他们也因此而获得国家级生态村的荣誉。该模式可概括为贫困创新（发展生态农业、旅游业等）富裕环境经济双赢。由此可见，环境友好型农业发展模式是解决三农问题和农业污染问题的较好途径。 4 结论和建议综上所述，中国农业面源污染控制所面临的特殊政策困境是农业发展政策在污染控制上的失灵以及环境保护政策在农村的缺失。基于我国农村的实际，大部分发达国家基于税收、标准的规制性政策目前并不适用于我国，美国的 BMPs 模式可能为我国提供一些经验。中国农业面源污染的治理，不可能依靠环境保护政策的突围，更大程度上取决于农业发展政策和模式的转变。我国现有的一些探索（如测土配方施肥、有机农业），可能成为将来解决农业面源污染的重要途径。由于我国在农业面源污染控制政策上基本属于空白，本文仅尝试提出一个较为初步的政策框架，该框架包含农业面源污染控制政策的目标、策略、手段和措施。（1）目标：农业发展与环境保护双赢尽管污染控制政策通常被首先认定为环境保护政策，但是鉴于中国特殊的农业发展背景，在农业面源污染控制上应该比工业污染控制政策更加突出产业发展与环境保护的双赢。无论从实际需求还是宏观政策导向而言，粮食增产和农民增收这两大目标都不能改变，抛弃这个背景，相关的研究将失去实践意义。中国农业面源控制的政策定位应当是：围绕农业发展的环境政策，应当同时服从农业发展与环境保护的双重目标。（2）策略：改善耕作方式，提高农业生产效率总体而言，要减少农业面源污染，一个策略就是在现有技术条件下减少粮食生产，另一个策略就是提高农业生产效率，继续保持粮食产量的稳步增长。显然，第一个策略不符合我国在农业发展上的大政方针，那么可行的策略就是通过改善耕作方式，提高农业生产效率，以减少化学产品的投入。（3）手段：对于农民而言，应主要采取激励手段而不是规制手段中国农民的收入和承受能力已经非常低下，放眼历史，中国的农民自古以来都是非农产业的贡献者和牺牲者，这也是造成中国城乡差距的重要原因。农业面源控制的政策绝对不能成为压垮农民的最后一根稻草，相反，它应该为减轻农民负担作贡献。因此，农业面源污染控制的政策手段应当主要基于激励和奖励，使农民能够在减少污染的行为中获得明显的经济利益，例如借鉴美国的 BMPs 策略，对农民施肥及耕作技术的培训和指导、对其减少化肥行为进行奖励等。（4）措施：生态农业、有机农业等将成为农业面源控制的重要手段发展环境友好型农业将成为农业面源污染控制的最佳着手点，具体的措施包括增加对农民施肥用药的技术指导、鼓励使用有机肥、加强对环境友好型农业生产的技术教育、完善农业产品的环境标志认证制度、引导市场对于环境友好型农产品的消费偏好等。

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开博首篇

jinshuqin 2010-2-9 13:46

在新浪上写了三年的博客，不知道是否因为淘宝网开始收费的缘故，新浪博客正在沦为网店的广告页面。决定搬家了，这里更像一个研究者应该来的地方。本人的研究兴趣为环境经济理论，主要为外部性理论、产权经济学、交易费用经济学等；环境政策分析与评估，偏好水环境政策，也正在积极学习气候变化、可再生能源等方面的政策；生态现代化理论，该理论在我国尚处于学习阶段，本人有幸在欧洲该领域最活跃的大学-荷兰瓦赫宁根-学习，对该理论的基本要义略知一二。本人对于体育（尤其是足球）、人物、时政均感兴趣，因此也将偶尔在这些领域发发牢骚。很高兴在这里落户，希望与朋友们共同探讨和提高。

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关于写给总统的物理学

等离子体科学 2009-12-11 22:09

到合肥的路上，又详细读了一遍《未来总统的物理课给奥巴马的 5 个忠告》（《 Physics for Future Presidents 》的中译本）。与其说是写给总统的，不如说更适合大众阅读。总统其实多是揣着明白装糊涂。就说 Obama 这边增兵阿富汗，那边厚着脸皮去领和平奖就知道。倒是大众，常常容易被忽悠。这位 Muller 先生写的，第一，都是大众关心的 Issues ；第二，讲的基本上大众听得明白的话。尽管书中有些观点可以争论，很多笔者也不同意，但是作者基本上是本着物理学家实事求是的态度：第一，也讲反面的意见；第二，不能定论的事情就先不着急下结论。有几个问题值得公众注意：第一，人口问题。这位 Muller 先生认为人口不是问题。马尔萨斯的人口增长模型在经济不发达的时候成立，经济发展的结果是人口增长率的下降。最近看宋鸿兵的《货币战争 II 金权天下》，里面有一幅图很值得注意：美国的经济增长曲线与人口增长曲线的密切相关！如果把人口增长曲线的时间坐标推迟 47 年，两个曲线几乎重合！我们的人口政策看来需要重新研究！第二，全球变暖，二氧化碳的增加是因还是果。这其实是有争论的。可是我们过去受的教育只说二氧化碳引起温室效应，不讲气温增加会引起海洋释放更多的二氧化碳。第三，节能减排的提法不一定就对。节能是一定要的，但减排不是必须的。这对发展中国家，特别是中国，很重要。现在的舆论导向，把减排放在第一位，节能只是减排的一种手段。为了减排，甚至不惜牺牲发展中国家的 GDP 增长。而强调节能为主导，则是在不影响 GDP 增长速度和人民生活改善的前提下，节约每单位 GDP 所需能源。我们的环境、能源政策也需要重新研究！这里补充一点：当年写《 Jurassic Park 》的作者 Michael Crichton 的另一本书：《 State of Fear 》，描绘了一些为自身利益的所谓科学家为证实全球变暖理论为个人谋私利制造一系列暗杀、破坏、甚至环境恐怖主义（人为引发地震、海啸）事件。尽管是小说，但是引用了大量的文献，其中主要部分是地球物理（包括大气和气候科学）领域里最权威的学术刊物之一 JGR 上的学术论文。当时读它的时候，我的感觉是，这位先生糊涂了？！怎么替那些反环保主义者们说话呢？可是英国最近揭露出来的气候门，证明了 Michael Crichton 的科幻并非杞人忧天！！另一个新闻：美国国家地理网站年度十大太空发现（Top Ten Space Finds of 2009: Nat Geo News's Most Viewed）：（ http://news.nationalgeographic.com/news/2009/12/091204-top-ten-discoveries-2009-space-news.html ）（中文网站： http://scitech.people.com.cn/GB/10533388.html ）名列第一的是：太阳出奇的平静或预示下一个小冰期的到来！ Sun Oddly QuietHints at Next Little Ice Age? 闹不好我们的减排、环保会冰上加霜！！因此，有些关乎人类生存环境的问题，在科学家没有搞清楚前，政治不要来掺和，公众更要有耐心：真理不在是否政治正确（ Politically Correct ），也不是民主、投票可以决定的。实事求是才是唯一的选项。我们的地球毕竟只有一个！

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第1贴：关于拾荒者

seoal 2009-11-17 15:33

拾荒者：角色、问题与对策 ---基于物质流管理视角 1. 城市拾荒者的现状中国的整个废弃物回收系统包括正式和非正式两个体系。据统计，在全国，可能有 130 万人从事正式的城市废品收购工作，这些正式工作者由当地政府或企业支付工资，他们的主要工作是收集和运输废弃物，出售回收物质只是辅助性的收入来源；另外还有 230 万到 250 万人从事非正式行业工作（城市拾荒者），他们主要通过出售从垃圾填埋场等处收集的物质而获得收入（图 1 ） , 。在北京，环卫工人 2 万多人，而拾荒者的数量却多达 10 万人；在辽宁沈阳，有 5000 多个流动收购人员，这其中就包含了绝大多数的捡拾人员；据贵阳市再生资源行业协会调查，贵阳市有各类废旧物资回收企业 20 余家，从业人员近 5000 人，流动收购人员约 2000 人。 2. 拾荒者的角色及面临问题城市拾荒者以捡拾垃圾的形式给社会做出了很多贡献。以北京市为例，北京一年的垃圾是 400 万吨，而通过拾荒者的劳动，一年就减少了 100 万到 200 万吨垃圾，每年就直接为政府减少处理垃圾费数亿元。尽管拾荒者用自己的方式为城市发展、为资源回收利用做出了贡献，但是不能否认，随着社会经济的进一步发展，和拾荒者有关的一系列问题也开始凸显出来，成为社会经济发展进程中面临的主要问题之一。拾荒者主要捡拾的废弃物为塑料、纸制品、玻璃、金属、纺织品等可回收利用的再生资源，有机废弃物完全不在拾荒者的关注范围内，相反，有机废弃物本身以及腐烂或发酵后产生的有害气体等，给城市拾荒者带来巨大的健康安全隐患。拾荒者一般都在危险的条件下工作，由于日常生活与大量受污染的废弃物紧密相连，他们的生命健康受到严重危害。拾荒者容易遇到扎伤、化学品灼伤、背部损伤和因为高浓度气溶胶和其它颗粒物造成的呼吸疾病。因为经常接触垃圾，拾荒者臂部裸露在外的皮肤常常发生溃疡，抓挠之下就会感染发炎；在垃圾堆里吃饭也是常事，饮食不规律和饮食环境不卫生，使许多拾荒者都患有慢性肠胃炎；拾荒者居住的棚屋低矮潮湿，风湿病也是折磨他们的主要病痛之一。需要特别指出的是，由于拾荒者没有任何社会保障，如果发生工伤事故，诸如被垃圾车撞伤或被铲车铲进垃圾里面去，只能由自己负责。这些困境严重威胁着拾荒者群体的生命安全和基本人权，同时也易激发与城市居民共处的矛盾，不利于社会和谐发展。近年来，随着城市化进程的加快，人口流动日益频繁，拾荒者的规模不断扩大，逐渐成为城市中一个特殊的群体。务农收入与拾荒收入的巨大差距，正是促使农民不断涌向城市，进而成为城市拾荒者的根本原因。城市拾荒者一般都来自农村地区，家庭贫困。虽然不同地区的拾荒者的收入水平各不相同，但是，相比于拾荒者在家乡的务农收入，却是高出许多，甚至达到十倍的差距。例如，深圳的拾荒者月均收入在 400 元左右，近八成的拾荒者如果单纯在家务农，家庭年收入只有 500~1000 元，而这个数目只是在深圳拾荒一个月的保守收入；山西的拾荒者，平均每个月能赚八九百块钱，比在老家种田好些。尽管如此，这些拾荒者的收入始终属于城市的最底层，他们的社会经济地位非常低下，这个人群的绝对数量虽大而对社会的影响力却很小，往往被都市人所歧视。尤其让人忧心的是，拾荒者中不乏孩子的身影（图 2 ），这些孩子每逢周末就跟随父母到垃圾场，帮助捡拾垃圾，拾荒的孩子用稚嫩的肩膀与父母一起承担着生活的重担。 3. 管理体制及基本对策探索为规范再生资源回收行业的发展，国家出台了《再生资源回收管理办法》（以下简称《办法》），并于 2007 年 5 月 1 日起开始实施。然而，根据有关调查，拾荒者对于《办法》的出台并不知情；同时，如何收费是许多拾荒者最为关心的问题，虽然《办法》规定，要从事再生资源回收经营活动，必须符合工商行政管理登记条件，领取营业执照后，方可从事经营活动，但有拾荒者表示，该行业成本低，收益也低。如果办证的费用太高，肯定很多人不去办。由于大多数拾荒者流动性太强，《办法》的具体实施与执行仍然面临诸多困难和障碍。在积极探寻管理城市拾荒者的有效模式和长效机制方面，具有代表性的是杭州市余杭区瓶窑镇的政府直接介入的管理方式和杭州市临安市的公司化的管理方式。前者由政府负责成立收旧拾荒管理服务站，负责拾荒者审查、登记、收费、发证、管理工作，比如，拾荒人员要向服务站缴纳 200 元钱的押金， 50 元的统一背心费和三轮车喷涂成本费，以及每天 1 元钱的三轮车租金。后者则成立了临安安洁收旧拾荒有限公司，对城区拾荒者进行了统一着装、统一车辆、统一佩证，拾荒者要向公司支付成本费和管理费。上述两种管理方式一经公布，便引来强烈争议。而争议的焦点集中在，政府或者公司向拾荒者收取相关费用，将使微利的拾荒业更加无利可图，使原本就处于社会底层的拾荒者们的生活更加窘困。对此，浙江大学罗卫东教授政府在解决类似拾荒这样的微利行业存在的问题时，最好是寻求介于市场和政府之间的某种组织形式来解决，比如有机整合环境部门和城管部门的权限组成一个非盈利性的第三部门来规范拾荒市场。据有关资料显示， 2005 年，贵阳市政府已将贵阳市物资回收公司申报的《贵阳市再生资源回收加工利用体系》项目列为贵阳市十一五规划和循环经济试点项目，该体系以回收为基础，加工为手段，资源利用和废弃物无害化处理为目的。贵阳市将建立社区回收网络和 3 个再生资源交易市场（图 4 ）。根据回收品种，建立废旧金属市场，废旧塑料市场，废旧书报、杂志市场等专业市场，使之成为废弃物资集散交易中心。同时建立再生资源分拣场，将绿色回收站 ( 亭 ) 所回收的各类废旧物资进行集中，减少对城市居民的污染，同时按照废旧物类别进行分拣、整理和简单加工，达到循环利用的目的。以有机废弃物资源化为目标的示范项目，可以很好的在源头实现有机废弃物的分类，收集，和再利用。在资源回收体系中，有机废弃物的源头分类，单独收集系统将极大的改善拾荒者的工作环境。世界银行 . 中国固体废弃物管理 : 问题和建议 . 2005 年 7 月 . pp35-37. 李宇飞 . 城市拾荒者 . （ http://www.chinatoday.com.cn/china/2003/0305/03.htm ） ; 蔡敏强 . 沈阳城市拾荒者的管理之惑 . 华商晨报 ( 网络版 ). （ nt_22 17816.htm http://www.hsw.cn/gb/hscb/2005-09/16/conte ）贾华 . 贵阳市再生资源回收之现状与规划 . 贵州都市报 . 2006 年 5 月 24 日 . 李翠玲 . 城市拾荒者 --- 中国最环保的部落 . 市民 . 2006 年 4 月 . (http://news.21cn.com/today/legend/2006/04/30/2565308.shtml) 陈岳鹏 , 刘开明 . 深圳拾荒人群调查：自认对城市发展作出贡献 . 南风窗 . 2007 年 8 月 31 日 . （ http://news.sohu.com/20070831/n251881412.shtml ） ; 马立明 . 走进城市拾荒者 . 山西日报 . 2008 年 4 月 1 日 . （新华网 : http://www.sx.xinhuanet.com/shsh/2008-04/01/content_12853130.htm ）范长国 . 关注拾荒者的孩子 . 新华网 . 2006 年 6 月 2 日 . （ http://news.xinhuanet.com/photo/2006-06/02/content_4639450.htm ）杨秋香 . 再生资源回收管理办法实施上万拾荒者何去何从 . 泉州晚报 .2007 年 5 月 24 日 . （ http://www.qzwb.com/gb/content/2007-05/24/content_2470152.htm ）马海伟 , 牛亚皓 . 浙江富阳政府出资 500 万建拾荒者公寓引争议 . 郑州晚报 . 2007 年 8 月 10 日 . 贾华 . 贵阳市再生资源回收之现状与规划 . 贵州都市报 . 2006 年 5 月 24 日 .

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