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农业面源污染防治：手段、经验及启示: jinshuqin 2012-1-31 16:19; 本文发表于《世界农业》：王欧 , 金书秦 . 农业面源污染防治：手段、经验及启示 . 世界农业 . 2012 (1): 1~5 . 摘要：农业面源污染问题日益凸显，各国都在探索有效的控制手段。本文遵循环境政策的分类，对国际上用于控制农业面源污染的命令控制和经济刺激型手段进行了归纳和评价。根据我国农业发展的特点，排放标准、环境税费等规制性手段不适应我国农民增收农业增产的现实需求，我国的农业面源污染问题应当优先在农业发展的框架下解决，其次是要建立全社会参与的生态补偿机制鼓励农民的环境友好行为。关键词：农业面源；环境政策；国际经验；生态补偿农业面源污染具有分散、无序的排放特征，在国际上一直是个棘手的难题。随着工业和城市生活污染源逐步得到控制，农业面源污染将越来越得到重视。根据政府干预程度的强弱，可将环境政策手段分为命令控制型、经济刺激型和劝说教育型三种。命令控制手段主要包括行政许可、排放标准、限期治理等。经济刺激手段包括可交易的排污许可证制度、环境税费、生态补偿等。劝说鼓励手段主要包括环境宣教、信息公开等，劝说鼓励手段一般作为命令控制和经济刺激手段的辅助。本研究将遵循环境政策手段的分类，对国际上针对农业面源污染的主要经验进行回顾和分析，并结合我国基本情况，提出相关的政策建议。一、针对农业面源的命令控制型手段命令控制型手段的特点是针对性强、有严格的处罚措施、并且政府具有较强的执行能力。因此要使命令控制型手段较好地发挥作用，前提是规制的对象非常明确，且规制的对象具有较高的同质性，否则监管成本太高。农业面源排放的特征决定了命令控制手段难以较好地发挥作用。在国际范围内，命令控制型手段也鲜见于农业面源污染的控制。荷兰的矿物质账户系统（ Mineral Accounting System-MINAS ）较为接近命令控制手段。该系统本质上是一个养分标准，其惩罚手段是想超出标准的农场主征税。 MINAS 系统控制的对象不是 N, P 等养分的投入，而是其剩余或流失。在这个系统之下，每个农民的养分投入和产出情况都被记录下来，如果其农场的养分剩余（或流失）在规定的标准之内，则无需交税，如果超出标准，则需要缴纳较高的税。随着免税的标准越来越严，超出标准的税率也越来越高， 1998 年土壤含氮（折纯）的免税标准为 238kg /ha ，超标税率为 0.7 欧元 /kg ，到 2003 年，免税标准为 140 kg /ha ，超标税率则上升为 2.3 欧元 /kg 。尽管监测数据显示荷兰地下水的养分浓度在 1992-2000 年之间有所下降，但是这项政策仍然由于其高昂的执行费用以及对于环境质量贡献的不确定性受到质疑，在 2006 年被废除。美国污染物减排体系（ NPDES ）被认为是世界上最成功的环境政策之一， NPDES 的实施主要依靠排污许可证制度。在美国，根据《清洁水法》，任何污染都不能在没有许可的情况下排放，但是这项制度也主要在工业和城市领域实行。尽管在 NPDES 体系中的单日最大负荷量（ Total Maximum Daily Load, TMDL ）理论上应当包含农业面源污染的控制，但是由于监管的困难，对农业面源污染的控制仍然主要仰仗经济激励和劝说鼓励型手段的最佳管理实践 (Best Management Practice- BMPs ) ，美国也在逐步考虑扩大排污许可证的范围，将大规模的畜禽、水产养殖等农业排放纳入 NPDES 的排污许可证范围。二、针对农业面源的经济刺激手段（一）美国的最佳管理实践美国《清洁水法》在其 319 条款 (section 319) 专门规定了农业面源污染治理的相关事宜。在《清洁水法》的框架下，主要使用最佳管理实践（ BMPs ）控制农业面源， BMPs 是指任何能够减少或预防水污染的方法、措施或操作程序。最佳管理实践主要通过两类项目实施，一类是环境质量激励项目 (The Environmental Quality Incentive Program-EQIP) ，另一类是保护管理项目 (Conservation Stewardship Program- CStP) 。环境质量激励项目是在 1996 年《联邦农业促进和改革法案》（ Federal Agriculture Improvement and Reform ）中确立的，项目的首要目标就是为生产者实现提高农产品产量和环境质量的双重目标提供资金和技术方面的支持。最开始（ 1997-2001 ）每年的项目资金仅为 2 亿美元，后来迅速增长， 2002 年为 4 亿美元，到 2007 年达到 13 亿美元， 2002-2007 年总资金额达到 58 亿美元， 2008-2012 年资金预算为 72.5 亿美元。农民要获得该项目的资助，必须完成相应的申请，明确哪块土地将得到保护、受益的环境要素是什么、将采取什么措施。各州或地方的自然资源保护办公室将会对农民的申请进行打分并排序，排名靠前的将获得资助。项目以两种形式帮助农民实施和管理保护计划：成本分担（ cost-sharing ）和奖励（ incentive payment ），每个人或团体将获得 5 年内最多 45 万美元（ 2008 年以后改为 30 万美元）的项目资助。保护管理项目（ CStP ）规定农民可以将其农场中的草地、种植用地、森林纳入计划中，但是农场或牧场主必须满足：（ 1 ）已经在其整个农场中至少保护到一种环境资源（包括水质、土壤和其他与环境质量有关的要素）；（ 2 ）在一个五年的合同期内，承诺至少再额外保护一种国家优先保护的资源。 CStp 项目将补偿农业生产者由于保护行为（例如安装或改装设备、轮作等）而额外支出的费用，补偿的标准根据这些行为的额外花费、农民损失和生态环境效益来确定，对于单个农业生产者，一个五年的合同期内项目资金的支持不超过 20 万美元。 2008 年美国农业部将 1277 万英亩土地纳入了 CStP 项目，每英亩土地的平均补偿额为 18 美元 / 年。除了工程措施， BMPs 体系非常重要的一部份是针对农民的培训和教育，让农民意识到“他们为农业生产的原材料付过费，浪费越多损失越大”。一旦农民真正理解到这一点，他们就会想办法提高农用物资（如化肥、农药等）的使用效率，从而将保护环境的行为内化到其追求经济效率的行动中去。根据美国联邦环保署的统计，已经有 339 条河流在《清洁水法》的支持下取得了面源污染治理方面的成就，河流水质得到了很好的改善。（二）欧盟的一体化政策及环境税费手段欧盟国家注重在宏观层面实现农业与环境政策一体化，将农业和环境政策的目标统一起来，以期实现农业环境的双赢，在立法、决策程序、机构人员等方面充分考虑环境因素。在整体上达成共识后，再由欧盟所属的各国自己决定具体的实施方案。 1. 欧盟共同农业及水环境政策欧盟的共同农业政策（ Common Agriculture Policy-CAP ）是欧盟体系中最为重要的政策之一，其目标是保证农民获得一个良好的生活标准，保障消费者食品质量和公道的价格，并保护农村生境。共同农业政策所使用的预算占欧盟总预算的将近一半（ 2006 年占 47% ； 2007 年占 45% ； 2008 年占 47% ）。 CAP 由最初的主要支持农业生产，到逐步注重农村发展，如今越来越多地关注农业行为中的环境保护问题。在 2007 年以前， CAP 的资金落实主要由欧洲农业指导与保障基金会（ European Agricultural Guidance and Guarantee Fund - EAGGF) 完成，资金主要有两方面用途：一是通过直接补贴和干预手段支持农业部门；二是帮助农民更加环境友好地利用土地以支持农村发展。自 2007 年开始，为了更加突出对农村发展方面的支持，成立了两个基金取代 EAGGF ，分别履行上述两方面职能，一个是欧洲农业保障基金（ The European Agricultural Guarantee Fund-EAGF ）；另一个是欧洲农村发展基金（ The European Agricultural Fund for Rural Development -EAFRD) 。 2008 年，两个基金所占的份额分别为 78% 和 19% 。在水环境保护的专门政策方面，欧盟在 2000 年通过了《欧盟水框架指令》 (EU Water Framework Directive) ，该指令提出了适合欧盟成员国的水环境保护目标，核心就是到 2015 年所有水体达到一个“良好的状态”（ good status ），各国在该指令下可以选择符合自己实际的手段以实现环境目标。该指令对水体状态进行了 5 个等级的划分，从“极差”到“极好”。欧盟成员国的环境专家以欧盟内气候变化的数据为基础进行分析，再对 5 个等级制定标准。“良好”仅次于“极好”，它作为水体好坏的标准参考等级，以“对人类产生有限或者无明显的影响”为原则。水框架指令主要进行一些原则性规定，总体包括几个方面：一是将水环境保护扩展到所有类型的水体，包括内陆、海洋、地标和地下水；二是以流域为单位进行水环境管理；三是将排放限值和环境标准结合起来；四是确保水价政策提供足够的激励以使用水者更加有效地使用水资源；五是鼓励公众参与。欧盟水框架指令得以贯彻的主要载体是 1991 年 12 月通过的《关于保护水体遭受农业营养物质污染的指令》（ 91/676/EEC ），简称为《欧盟养分管理指令》，目标就是减少由于农业生产中过量的营养物质而导致的水污染。该指令的实施有几个步骤：一是水质监测，包括营养物质的浓度和富营养化程度；二是识别被污染或者出于被污染风险中的水体；三是圈定脆弱区域，也就是污染能够进入到步骤 2 所识别的水体中的区域；四是建立良好农业行为和行动计划的编码；最后，至少每 4 年要对脆弱区域和行动计划进行评估。欧盟评估报告结果显示： 2004-2007 年间，欧盟 15 国的氮肥年消费量基本稳定在 900 万吨，磷肥消费则相比前一个报告期（ 2000-2003 ）降低了 9% 。 2. 欧盟主要国家农业面源控制的税费政策欧盟国家很多采取环境税费的方式，限制农民的化肥、农药的使用，以减少农业行为对水体的污染。挪威 1988 年开始实行化肥税收政策，最初的政策目标是为其他政策的实施筹集经费，后来转变为支持环境友好的行为。尽管由于 1988 年北海蓝藻爆发事件促使税率提高到化肥价格的 8% ， 1991 年又提高到 20% ，但是仍然被认为不足以对化肥使用行为产生重大影响，甚至有学者认为只有税率达到化肥价格的 100%-300% 才有可能有实质性的作用，且化肥税已经对挪威的农业出口贸易产生了较大的负面影响。匈牙利 1986 年开始实施化肥税，最初的税率是： 0.25; 个人分类: 刊出文章|4141 次阅读|0 个评论

农业面源污染治理的政策思考: jinshuqin 2010-3-1 20:23; 金书秦魏珣王军霞载于《环境保护》2009年10B，发表题目为《发达国家农业面源污染控制经验及借鉴》，与原文略有不同。前言在刚刚过去的十一五前三年，中国无论在政治还是经济上都对环境保护投入了大量的资源，作为这些巨大投入的回报，我们取得了非常显著的成就。最为显著的标志是在 2007 年实现了主要污染物（ SO 2 和 COD ）排放的双下降，与 2005 年相比， 2007 年 COD 排放降低了 3.16% ，这个良好的趋势在 2008 年也得以保持，全年 COD 排放比上年减少 4.42% 。随着工业污染减排成就的日益显著，农业面源将逐步成为影响水质的最重要因素。据估算，农业非点源对淮河流域 COD 和氨氮的年排放总量贡献为 70% ，对三湖（巢湖、滇池、太湖）总氮、总磷排放量的贡献分别为 60-70% 、 50-60% 。不仅中国如此，发达国家也面临这种状况，特别是富营养化问题，农业活动过量的养分投入，使其成为地表水质恶化的最重要因素之一。 1 农业面源污染治理的政策环境农业发展部门和环境保护部门是我国农业面源污染控制的两大主体，两个部门的政策共同形成农业面源污染控制的政策环境。 1.1 农业政策在污染控制上的失灵近年来，三农一直是中央政策关注的重点。自 2004 年以来，中央连续 6 年将 1 号文件聚焦在三农问题上，其中最核心的目标就是保证农民增收和粮食增产，所有的农业发展政策、涉农政策都应当服务或服从于这个目标，这也是本研究的基本出发点。为了实现增产和增收目标，在短期难以改变耕作技术的条件下，化肥的大量投入则不可避免。中国政府从化肥的供给和需求两个方面都给予了激励。一方面，自 2004 年开始，为了应对化肥价格的上涨，中国政府开始使用化肥限价政策，直到 2009 年受金融危机的影响，该政策才被取消。另一方面，自 2006 年开始，由中央财政设立农资综合补贴，以应对柴油、化肥等价格上涨所带来的农业生产成本上升。尽管对于这些补贴是否具有直接影响农民化肥使用量的作用仍然存在较多争论，而且补贴发放的方式也不是直接针对化肥的使用量，而是与其他农用原料一起按照种植面积进行发放。但是自 2004 年开始，至 2008 年，中国粮食产量 5 年连续增产，这表明在一号文件框架下实施的农业补贴政策至少在增产方面取得了较好的效果，而在这些农业补贴之中，与化肥使用最为相关的农资综合补贴占据的份额最大，增长的幅度也最大（见表 1 ）。与此同时，化肥的使用量也相应增加，且增加的幅度有超过粮食增产幅度的趋势。在政策的激励下，农民倾向于大量使用化肥，而疏于精耕细作。本研究在河南省进行了一项关于农业面源污染的农户调查，调查地区主要作物冬季为小麦，夏季为玉米。在回收的 885 份问卷中， 12.2% 的农户全部施用化肥， 74.6% 的农户主要施用化肥使用少部分农家肥，只有 7% 左右的农户以有机肥为主要肥料；缺乏对化肥施用技术的指导，也使得化肥利用效率极低，调查中只有 2.4% 的农户经常接受农药化肥施用的指导， 22.4% 偶尔接受，其余超过 75% 几乎没有接受过指导。表 1 中国近年来农业补贴、化肥施用及粮食产量状况补贴额度（亿元）粮食产量 ( 万 t) 化肥使用量 ( 万 t) 粮食直补农资直补良种农机购置 2004 116 0 28.5 0.7 46946.9 4636.6 2005 132 0 38.7 3 48402.2 4766.2 2006 142 120 41 6 49747.9 4927.7 2007 151 276 55.7 20 50160.3 5107.8 2008 151 482 120.7 40 52850.0 NA 2009 151 716 100 NA NA 注： 2009 年良种补贴标准为每亩：早稻 10 元；中晚稻、棉花 15 元；小麦、玉米、大豆 10 元。中国具有世界上最庞大的人口，粮食安全和数亿农民的增收一直具有重要的战略地位。 2008 年国家发改委发布了中国首个《中长期粮食安全规划纲要》，纲要要求中国的粮食产量将达到 54000 万吨，粮食自给率达到 95% 。而另一个事实是 2008 年城乡收入差距再创新高，城乡收入差距扩大到 3.36 : 1 ，绝对收入差异首次突破万元。因此可以说，以增产增收为目标、以补贴为主要手段的农业发展政策在污染控制上存在着失灵，但是这种制度安排在一定时期内却具有合理性。 1.2 环保政策在农村的缺失中国的农业面源污染无论从管理战略还是制度建设上都长期被忽视。目前为止，在中国主流的环境政策中，缺乏对农村环境保护的关注。在传统的八项制度中，环评、三同时主要针对新、改、扩建项目的预防；排污收费主要针对工业污染源；限期治理主要针对超标严重的工业污染源；城市环境综合整治定量考核制度和环保目标责任制主要是对城市区域环境质量的考核；集中控制制度主要用于城市污染控制，如垃圾、生活污水等；许可证制度也是针对工业大点源。我国与水环境保护相关的法律也缺少对农村环境和农业污染的关注。《水污染防治法》（ 2008 ）的第 47-51 条是关于农业和农村水污染防治的规定，尽管规定要控制化肥和农药的过量使用，但除了对水源地略有相关的法律责任规定外，缺乏具体的实施措施。《水法》（ 2002 ）主要目标是水资源保护以及合理分配，除对围湖造地行为有所限制外，对农业和农村方面没有特别的规定。《水土保持法》（ 1991 ）主要目标位预防水土流失，注重对相关林地、草地的种植和保护。《淮河流域水污染防治暂行条例》 (1995) 是目前为止唯一的流域水污染防治条例，该条例的主要目标就是实现工业污染源的达标排放，基本没有涉及农业面源污染控制。尽管近年来国家采取了一些措施用于农村环境治理，例如 2008 年中央财政安排 5 亿元农村环保专项资金，主要用于支持农村饮用水水源地保护、生活污水和垃圾处理、畜禽养殖污染和历史遗留的农村工矿污染治理、农业面源污染和土壤污染防治等与村庄环境质量改善密切相关的整治措施。但这些措施一方面本身杯水车薪，另一方面尚未完全制度化。 2 主要发达国家经验总结农业面源污染在发达国家早已经受到重视，如美国环保署（ EPA ）在 2000 年就宣布农业面源已经成为水污染的头号贡献者，但是由于其分散性的特点导致监测和治理的成本极高，欧美发达国家在农业面源的控制上仍然步履维艰。发达国家主要通过环境税、化肥税、养分施用标准、禁令等手段限制农民的化肥和农药使用量，以减少面源污染。荷兰使用 MINAS(Mineral Accounting System) 系统控制化肥的使用。该系统本质上是一个养分标准，其控制对象不是 N, P 等养分的投入，而是剩余（或流失）。在这个系统之下，每个农民的养分投入和产出情况都被记录下来，如果其养分剩余（或流失）在规定的标准之内，则无需交税，如果超出标准，则需要缴纳较高的税。如表 2 所示，随着免税的标准越来越严，超出标准的税率也越来越高。尽管监测数据显示荷兰地下水的养分浓度在 1992-2000 年之间有所下降，但是这项政策仍然由于其高昂的执行费用以及对于环境质量贡献的不确定性受到质疑。该政策由于未能达到欧盟的养分法案在 2006 年 1 月被废除。表 2 荷兰 MINAS 系统税率设置免税标准超出标准税率 N (kg N/ha) P (kg P 2 O 5 /ha) N ( /kg) P ( /kg) 1998 238 40 0.7 1.1 2000 188 35 0.7 2.3 2002 165 30 0.7 2.2 2003 140 20 2.3 9.1 注：其中 P 以 P 2 O 5 计量。挪威 1988 年开始实行化肥税收政策，最初的政策目标是为其他政策的实施筹集经费，后来转变为支持环境友好的行为。尽管由于 1988 年北海蓝藻爆发事件促使税率提高到化肥价格的 8% ， 1991 年又提高到 20% ，但是仍然被认为不足以对化肥使用行为产生重大影响，甚至有学者认为只有税率达到化肥价格的 100%-300% 才有可能有实质性的作用，且化肥税已经对挪威的农业出口贸易产生了较大的负面影响。该项政策在 2000 年被废止。匈牙利 1986 年开始实施化肥税，最初的税率是： 0.25 /kg N ， 0.15 /kg P （为欧元符号， 1999 年之前各国以本国货币计税率，本文统一转化成欧元）。该税率逐年增长，直到 1994 年该国加入欧盟而被废除。该税收实施以来肥料的使用量约以 3% 的速度逐年下降，但相应的是化肥的价格以约 10% 的速度上涨，较大地增加了农民的成产成本。尽管如此，研究表明，该政策对于环境质量改善的直接效果仍然非常有限。丹麦自 1998 年引入氮税，对于任何氮含量超过 2% 的肥料征收 0.67 /kg N 的税，该税率一直未变。该税率虽然相比匈牙利的高得多，但是丹麦的税收减免非常普遍，例如：只要年营业额超过 2700 欧元的农户就可以免税；其他用户只要年使用肥料超过 2000kg 也可以免税；对于年用肥量不超过 2000kg 的用户，只要每年缴纳的税金超过 135 欧元，也将得到部分返还。因此，该项税收对于农民没有实质上的约束，主要是针对家庭少量的肥料使用行为，例如花园的施肥，对于环境质量的改善几乎没有贡献。与欧洲国家普遍采用税费、标准等手段不同，美国主要使用基于奖励和自愿的最佳管理措施（ BMPs ）控制农业面源。 BMPs 是指任何能够减少或预防水资源污染的方法、措施或操作程序，包括工程、非工程措施的操作与维护程序， BMPs 可以分为工程措施和非工程（管理）措施。工程措施主要为增加湿地或植被缓冲区，降低污水地表径流速度，以拦截、降解、沉降污染物；非工程（管理）措施包括规划、农户教育、奖励等形式，促使农民自觉使用廉价的环境友好技术。 BMPs （特别是非工程措施）由于其较大的灵活性得到一定程度的推崇，并且这种基于奖励和自愿的方法也不会对本国的农业发展造成负面影响。 3 积极有效的探索尽管我国的农业面源污染控制任重而道远，但我们在寻求农业发展和环境保护双赢的探索中已经获得一些积极的成效。（1）测土配方施肥：减少化肥，增加产量作为实施一号文件的一项具体措施，测土配方施肥受到广泛的关注和好评，并取得了较好的效果， 2005 年该项目实施后减少了不合理施肥 240 多万吨，在减少化肥使用量的同时，实现粮食作物平均增收 5% ，经济作物平均增收 10% 。该项目在农业部的推动下得到迅速发展， 2005 年投资 2 亿元，设立 200 个项目县； 2006 年投资 5 亿元，项目县增加到 600 个； 2007 年投资 9 亿元，项目县总数达到了 1200 个； 2008 年投资 11.5 亿元，项目县增加到 1861 个，覆盖了全国三分之二以上的农业县。随着项目的推广，对于减少化肥使用的贡献将逐步扩大。（2）环境友好型农业：发展与保护的双赢作为主流环境政策的补充，国家环境优美乡镇和国家级生态村这两项鼓励性政策的对象是农村地区。 26 个指标被用于优美乡镇的考核，其中社会经济 6 个，城镇建成区环境 11 个，辖区生态环境 9 个； 15 个指标被用于生态村的考核，其中经济水平 1 个，环境卫生 2 个，污染控制 3 个，资源保护和利用 4 个，可持续发展 4 个，公众参与 1 个。本文所关注的指标见表 3 。表 3 国家级生态村部分考核指标称号考核内容指标标准优美乡镇社会经济发展农村饮用水达标率 (%) 90 辖区生态环境农林田网化率 (%) 70 ( 南方 ) 85 ( 北方 ) 化肥使用强度 (kg/ha) 280 主要农产品农药残留合格率 (%) 85 生态村环境卫生饮用水合格率 (%) 95 可持续发展无公害、绿色、有机农产品比例 (%, 种植面积 ) 50 化肥使用强度低于全县平均水平土壤有机质含量逐年增加从考核标准来看，其中最为重要的一项就是对环境友好型农业的指标要求，无公害、绿色或有机农业的种植面积比例必须不低于 50% 。这实际上是对于农业发展模式的要求。截至 2008 年 3 月，环境保护部分七批公布了被授予环境优美乡镇的 629 个乡镇和首批 24 个国家级生态村。本研究对 24 个国家级生态村的基本资料进行了搜索，发现尽管这些村庄地处全国不同地区，但是绝大多数在发展路径上有一个共同的模式：这些村在 20-30 年前都非常贫困，为了摆脱贫困他们打破常规谋求跨越式发展，如发展生态农业、生态旅游等，并最终取得成功，由于该模式符合环境和经济的协调发展，村民不仅享受到很高的经济福利水平，当地的环境状况也较为优越，他们也因此而获得国家级生态村的荣誉。该模式可概括为贫困创新（发展生态农业、旅游业等）富裕环境经济双赢。由此可见，环境友好型农业发展模式是解决三农问题和农业污染问题的较好途径。 4 结论和建议综上所述，中国农业面源污染控制所面临的特殊政策困境是农业发展政策在污染控制上的失灵以及环境保护政策在农村的缺失。基于我国农村的实际，大部分发达国家基于税收、标准的规制性政策目前并不适用于我国，美国的 BMPs 模式可能为我国提供一些经验。中国农业面源污染的治理，不可能依靠环境保护政策的突围，更大程度上取决于农业发展政策和模式的转变。我国现有的一些探索（如测土配方施肥、有机农业），可能成为将来解决农业面源污染的重要途径。由于我国在农业面源污染控制政策上基本属于空白，本文仅尝试提出一个较为初步的政策框架，该框架包含农业面源污染控制政策的目标、策略、手段和措施。（1）目标：农业发展与环境保护双赢尽管污染控制政策通常被首先认定为环境保护政策，但是鉴于中国特殊的农业发展背景，在农业面源污染控制上应该比工业污染控制政策更加突出产业发展与环境保护的双赢。无论从实际需求还是宏观政策导向而言，粮食增产和农民增收这两大目标都不能改变，抛弃这个背景，相关的研究将失去实践意义。中国农业面源控制的政策定位应当是：围绕农业发展的环境政策，应当同时服从农业发展与环境保护的双重目标。（2）策略：改善耕作方式，提高农业生产效率总体而言，要减少农业面源污染，一个策略就是在现有技术条件下减少粮食生产，另一个策略就是提高农业生产效率，继续保持粮食产量的稳步增长。显然，第一个策略不符合我国在农业发展上的大政方针，那么可行的策略就是通过改善耕作方式，提高农业生产效率，以减少化学产品的投入。（3）手段：对于农民而言，应主要采取激励手段而不是规制手段中国农民的收入和承受能力已经非常低下，放眼历史，中国的农民自古以来都是非农产业的贡献者和牺牲者，这也是造成中国城乡差距的重要原因。农业面源控制的政策绝对不能成为压垮农民的最后一根稻草，相反，它应该为减轻农民负担作贡献。因此，农业面源污染控制的政策手段应当主要基于激励和奖励，使农民能够在减少污染的行为中获得明显的经济利益，例如借鉴美国的 BMPs 策略，对农民施肥及耕作技术的培训和指导、对其减少化肥行为进行奖励等。（4）措施：生态农业、有机农业等将成为农业面源控制的重要手段发展环境友好型农业将成为农业面源污染控制的最佳着手点，具体的措施包括增加对农民施肥用药的技术指导、鼓励使用有机肥、加强对环境友好型农业生产的技术教育、完善农业产品的环境标志认证制度、引导市场对于环境友好型农产品的消费偏好等。; 个人分类: 刊出文章|4528 次阅读|3 个评论

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