党的十九大报告指出，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。这将预算绩效管理提升到一个前所未有的高度，为新时代深化财税体制改革指明了方向和途径。
2018年国务院发布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确提出：“以绩效目标实现为导向，以绩效评价为手段，以评价结果应用为保障。力争用3~5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。”因此，优化财政预算配置，更客观地分析科研事业单位科研投入资金形成的经济价值和社会价值，全面实施预算绩效管理，是当前国立科研机构的社会责任和时代要求。
科学技术的快速发展有利于增强我国综合国力，当前复杂的国际局势也充分说明了科技创新的重要性和必要性。我国财政压力虽大，但科研投入力度仍保持持续加大的趋势。科研事业单位全面实施预算绩效管理，可有效地提高科研项目的管理效果和资源分配，对于释放科技创新活力和潜力具有重大的现实意义。
财政支出绩效评价虽已实施多年，预算管理也逐步由“投入型”向“绩效型”转变。然而，我国科研事业单位全面实施绩效管理的机制尚不健全，科研活动的探索性、社会公益性、创新应用性等特点影响着基层单位全面实施绩效管理工作的开展。总体上看，我国基层科研单位预算绩效管理工作仍处于起步阶段，实施全面绩效管理工作任重道远。
道阻且长 困难重重
S研究所为公益二类科研事业单位，研究所对外承担项目近千个，且项目来源广。其中，财政拨款约占单位总收入的三分之一，包括项目支出拨款、基本支出拨款。非财政纵向拨款约占单位总收入的一半，横向经费相对较少。受各种原因制约，基层全面绩效管理实施仍有较大阻力，主要体现在以下几个方面：
第一，绩效管理理念薄弱，管理力量不足。一方面，绩效管理重视程度不够，对“编制有目标、细化有指标、执行有监控、完成有评价、结果有应用、低效有问责”的全过程预算绩效管理机制认识不足，绩效管理的积极性、主动性不够。另一方面，绩效管理的有效实施和从业人员的业务素质密不可分。然而在实际工作中，由于事业单位的编制限制、职责不明、绩效管理人才稀缺等问题，尚无法满足全面实施绩效管理的工作要求。
第二，绩效管理范围未覆盖全部财政资金，管理方式不能统一标准。目前仅财政项目资金在预算系统填报绩效指标，基本支出拨款未参与绩效评价；非财政项目来源为科技部等国家相关部门的拨款，从资金性质来看拨款仍属于大财政资金，并未在预算系统申报绩效指标；此外，因各单位特点和承担的社会职能不同，较难设定可衡量的、统一标准的绩效指标体系。
第三，绩效指标设置具有局限性，目标与资金未实现匹配。合理设置绩效指标是绩效管理的基础，指标应能充分体现科研项目的产出效益。一方面，由于科研项目的特殊性及探索性，项目成果的社会效益、经济效益等产出效果较难衡量。科研人员更倾向根据已实现或易实现的科研结果，设定较为容易统计的数量绩效目标，而非根据科研的发展规划和实际情况分析设定。这是导致基层科研单位目标与结果倒挂、没有体现从重数量到重质量理念转变的真正原因。另一方面，绩效目标设定的约束性不强，基层单位在“二上”预算编制时只是根据科研人员填报的绩效指标进行汇总，对其填报的科学性、合理性评价不足，目标和资金投入并未完全挂钩。
第四，绩效评价体系不够完善，衡量标准较难确定。绩效管理的核心是科学合理地评价科研效益及效果的实现程度。然而，目前项目绩效多以科研人员自评价为主，无法客观反映科研成果。同时，绩效考核缺乏统一的衡量标准和依据，评价标准和尺度因人而异，可能会出现相似或相同的科研项目考核结果差异较大的现象。此外，对于财政基本支出来说，不同研究所投入与产出效益的配比结构也不具有可比性，较难建立规范统一的评价体系。另外，有些特殊项目的社会效益需要较长的过程和时间验证，短期内很难产生绩效。若选择在项目完成后即刻进行绩效评价，则部分社会效益指标、可持续影响指标等无法充分体现；如果选择滞后评价，也就无法做到及时调整预算。
第五，约束考核机制不健全，绩效管理应用较差。绩效管理目标是对科研成果完成程度的约束和考核，执行过程的“双监控”，旨在发现并及时纠正与目标偏离较大的重大问题。然而，日常管理往往存在重申请审批、轻使用、少监督的问题，致使资金的使用进度难以与绩效执行挂钩，出现绩效管理与项目实际建设“两张皮”的现象。另外，如果建立在绩效评价结果之上的奖励机制功效得不到充分发挥，同样也不利于科研工作的开展。
大胆探索 逐步完善
第一，加强绩效管理组织领导，重视专业人员队伍建设。
一方面，通过建立完善预算制度，树立绩效管理理念。上级机关应加强绩效评价机制，将基层单位的预算绩效结果作为领导干部选拔的重要参考，提高单位领导对绩效管理工作的重视。另一方面，加强绩效管理人才的培养。基层单位应加强绩效管理力量，在预算工作小组下设高素质的绩效管理小组，成员至少包括财务人员、项目管理人员。同时可以临时聘用的方式引入行业内专家、绩效管理评价咨询中介机构等专业力量，实现分工明确、互促互进的人才队伍工作格局。另外，上级机关应多组织绩效管理方面培训，提高基层单位绩效管理人员的工作能力和业务素质。
第二，完善预算编制方法，构建多元化绩效指标体系。
首先，财政的项目经费要进一步细化项目分类，使细分小项目能共用统一标准的绩效指标体系，以此来解决二级项目绩效指标汇总难的问题。同时，可根据各细分小项目的经费占比设置绩效影响因子，汇总绩效指标。其次，对于非财政纵向经费，单位绩效管理小组在日常工作中需统计该类项目绩效指标。在预算编制时增加非财政项目绩效指标填报，同样可按照各项目的经费占比确定绩效影响因子汇总绩效指标。最后，将基本支出拨款引入绩效管理体系。上级机关进一步细化财政基本支出拨款，部分具有独立性质的拨款可单独进行绩效评价。同时，对于不能单独评价的人员经费和公共经费拨款，可依照单位人员编制、纵向项目经费情况等因素进行配比。建议可按照项目所占总收入比率，将基本支出拨款分摊匹配至相关纵向项目，即基本支出拨款的绩效侧重项目支撑。因科研院所最核心的绩效就是科研成果，为更好地评价其成果产出，可探索将相同研究方向的项目成果作为一个绩效管理整体进行分析评价。基层单位可整合零星项目，考虑按照研究方向进行绩效管理单元划分。如若研究方向项目较多，也可再按项目类别进行划分，构建双维度绩效管理体系，逐步实现单位整体绩效评价。
第三，制定重大项目差异化管理机制，提高绩效管理效率。
考虑成本效益和重要性原则，基层科研院所可建立重大项目差异化管理机制。建议可以根据单位资产规模确定重大项目标准，如某研究所规模在10亿以上，可按照资产规模的1%即1000万设定为重大项目，100万至1000万的项目定为大项目，100万以下项目定为小项目。
重大项目可从三方面进行差异化管理。首先，体现业财融合机制。绩效管理小组中财务人员、项目管理人员参与重大项目的立项、实施、验收全过程，对项目进行充分了解并提供专业性意见。其次，建立单位自评和外部评价相结合的方式。项目主管部门要在项目立项时引入独立第三方进行绩效评价，并需要在项目执行过程中进行定期或不定期考核，根据评估情况决定后续项目拨款。最后，实行绩效专家责任制。绩效评价专家对项目有全程参与权，并对绩效评价结果负责，实现绩效评估与预算监督相结合。
其他非重大项目也要有相应考核机制，如对100万至1000万之间的大项目，则可由项目主管部门联合基层单位预算绩效管理小组不定期进行检查，可在立项评审、执行监控、验收评价三个阶段选择其一进行；对于低于100万的小项目，由基层单位绩效管理小组进行随机抽查。这样针对项目金额不同进行的差异化管理，既确保对所有项目监督到位，又突出重要性原则。
第四，改进项目绩效验收管理，激励绩效完成动力。
将绩效管理评价作为项目验收的重要部分，体现“依据绩效评价结果来结算资金”原则。财务专家倾向关注资金的使用效益而非使用情况，技术专家则更多关注完成质量，采取定量和定性相结合方式，综合评价项目在决策、使用、效益、满意度等方面的绩效完成情况。对于100万以下的小项目可采用项目包干制，仅验收绩效完成情况，改进验收“从对账单到成绩单”模式。验收项目后，对结余的科研经费可视绩效完成情况给予奖励。
需要注意的是，在评价项目绩效时要考虑科研项目的特殊性，某些社会效益较大的项目其效益可能需要较长时间才能充分发挥，因此如果在项目验收时即刻进行绩效评价可能存在局限性，验收结论不能充分反映项目实际完成情况。对于此类项目，建议在项目绩效评价时采用绩效后补法，待项目绩效突显时可采用补偿的形式，对绩效完成较好的项目组给予奖励及项目经费支持。
第五，建立绩效管理平台，强化全过程绩效管理质量。
利用信息化手段，建立绩效管理平台。管理平台应是全过程的流程管理，且方便相关用户使用数据信息。全过程管理应包括以下四个具体方面。
一是严格把关立项评审。根据项目的发展规划编制预算，科学合理设定绩效目标。上级项目主管部门应在绩效管理平台对申请项目进行申报评价，主要评价立项必要性、方案可行性、指标设置与项目关联性。如专家评审意见为“项目立项不通过”，则不予资金支持；如果绩效指标设置不合理或严重偏低的，应适当减少资金支持，避免为完成绩效指标评价而有意压低绩效指标的申报值，保证项目立项的质量。对于财政基本支出，则由上级机关建立专家领导评审团队，结合研究所发展情况及纵向经费情况，科学考核基本支出与项目配比的合理性。
二是加强过程执行监控，注重预算执行情况。项目主管部门要联合单位绩效管理小组，对项目执行过程中绩效完成情况进行抽查，跟进项目的实施进度，考核项目资金的执行情况。同时，加强资金的统筹安排，重视盘活项目存量资金，关注并强化过程管理。
三是完善绩效评价方式方法，使评价结果更客观、准确。以项目周期为考核期，滚动评价已完结小项目。绩效管理工作小组可聘用第三方独立机构对科研人员的绩效自评工作进行相应复核，并独立评价项目绩效完成情况。
四是加强绩效评价结果应用，硬化责任约束机制。即按照奖优罚劣的原则，对于绩效评价成绩为60分以下的核减下一年度项目经费，评价成绩90分以上的项目团队适度奖励。同时，完善绩效评价的报告制度，适度依法公开绩效管理的全部情况，特别是一些具有重大社会意义的科研项目绩效情况，通过借助社会全方位、多角度的专业力量，起到监督约束作用。另外，绩效管理平台需采用智能化分析，将绩效评价结果作为科研诚信的重要参考依据，对新申请项目的负责人及团队以前承担过的项目绩效完成情况有系统分析，推动预算绩效透明化、阳光化，完善信息共享机制，优化资源配置。
毫无疑问，科研工作具有探索性、社会公益性、科研人员智力高度投入等特点，全面绩效管理的建立和实施需要一个逐步探索、完善的过程。基层科研单位需加强重视，强化专业人员力量，形成“横向到边、纵向到底”资金全面覆盖；同时，基层单位可建立重大项目管理机制，并探索按照单位研究方向产出的科研绩效成果来评价单位资金的使用效益；另外，项目主管单位可通过建立智能化管理平台推动绩效管理信息化、透明化，加强科研诚信建设；最后，上级单位需落实评价结果的应用反馈，提高财政资金的使用效益，做到“花钱必问效、无效必问责”。随着这项工作的不断推进、交流与磨合的日益有效，全面绩效管理在基层科研事业单位的实际业务中会发挥越来越突出的作用。
