关于构建劳动争议民事审判与行政执法协调机制的调研报告

作者：北京市第一中级人民法院课题组

[前言]随着改革开放的深入，市场经济的确立和不断推进，我国各类用工主体达到1142万家，劳动主体达到2.92亿。劳动关系基础方面法律法规的欠缺及用工主体逐利的本性，导致了劳动争议案件数量的激增，在我院受理的2万余件案件中，劳动争议案件为5000余件，占四分之一。因此构建和谐的劳资关系，减少劳动争议案件是构建和谐社会的重中之重，也是能动司法的题中之义。劳动争议案件中，民事审判与行政执法、行政审判三者之间的协调，是案件顺利化解的基础和关键，但三者之间的协调机制构建情况却不尽如人意。为此，我院组成调研小组，就相关问题进行调研，查阅了8000余份案卷，走访了北京市人力资源与社会保障局，北京市劳动仲裁委员会，青海省西宁市中级人民法院，在此基础上，针对制约劳动争议案件化解的不利因素，梳理了相关问题，提出了解决的思路和建议。

一、我院受理劳动争议案件的情况概述及民行关联案件类型

（一）民行受案状况

我院2010年1月1日至2011年11月20日共受理劳动争议民事案件8112件、劳动争议行政案件128件。

从争议内容方面来看，劳动争议民事和行政案件大多涉及劳动报酬、补偿赔偿金、保险福利、工伤待遇等内容。其中，民事案件类：2010年因劳动报酬发生争议案件约占案件总数53.8%，2011年为49.2%；2010年因经济补偿和赔偿金发生争议约占案件总数28.25%，2011年为23.4%；因社会保险福利发生争议案件约占案件总数17.42%，以上三方面案件占民事总数的90%多；行政案件类：工伤认定案件约26%、劳动监察案件约20%。案件情况总体呈现涉及范围广、新情况多、处理疑难复杂的趋势。另外，近两年群体性案件占到近三成，劳动争议信访案件占信访案件总数的24.8%。

         （民事审判）

                        （行政审判）

（二）民行关联案件类型

同一个劳动纠纷中，因为争议标的、维权路径的不同，会分别或同时进入民事审判程序、行政执法程序及行政诉讼程序中。通过对各类案件的实证分析，劳动纠纷处理过程中民事审判与行政执法、行政审判交叉关联的状况十分普遍，涉及民行关联的主要案件类型有：工资纠纷、工时纠纷、社会保险纠纷、工伤赔偿纠纷、档案转移纠纷等。这些案件类型在劳动争议纠纷中所占比例高，审判难度大，是审判实践中的难点与重点。据统计，其中工资纠纷约占50%多，加班工时纠纷约占20%，社会保险纠纷约为17%，工伤赔偿纠纷约占为7%，档案转移纠纷约占4%，几乎覆盖整个劳动争议领域。

1、工资标准查明案件

工资标准问题是劳动争议案件的基本问题，是计算各类经济补偿金、社会保险金的基础，所以一旦工资标准确定错误，会导致案件事实不准，易引发信访。

工资标准问题分为两个层次，第一个层次是用人单位根本不承认与劳动者有劳动关系，第二个层次是用人单位虽然承认与劳动者有劳动关系，但是不认可劳动者提出的月工资标准和数额。第一个层次问题的解决须先经过劳动关系确认之诉，如果认定不存在劳动关系，那么也就无所谓工资标准问题，所以这里我们讨论的都是存在劳动关系的案例。

用人单位为了规避法律责任，往往会采取不规范的形式发放工资，主要表现有：以实物或者有价证券发放工资、用非公司帐户发放工资，给员工近亲属而非本人发放工资等。在我院审理的一起案件中，公司每月给员工发放一部分工资，另外给其配偶打卡发放一部分工资，目的是降低劳动者的月工资标准以避税和降低社会保险缴费基数。在举证能力上，用人单位和劳动者力量不均衡、信息不对称，所以工资标准认定采取举证责任倒置，但是用人单位有意无意的隐瞒给案件审理造成了很多障碍。这使得法官需要准确地判断证明工资标准的证据，为此必须知悉行政机构对于工资发放形式、工资台帐保管等方面的规定，因为这些细化的规定和倒置的举证责任会使发放工资不规范的用人单位承担不利的法律后果。

值得一提的是工资构成的认定，劳动合同通常只是约定基本工资，实际上劳动者的收入还有绩效工资、提成工资、各种津贴补贴。根据《北京市工资支付规定》，各种奖金、补贴、津贴、加班工资及特殊情况下支付的工资均是劳动者的工资收入。那么把这些收入全部计入到工资标准是否合适？如果劳动者基本工资较低，其主要收入是绩效工资、提成工资，那么将这部分收入计入到工资标准是没有问题的。但劳动者基本基本工资较高，将这部分收入都计入到工资标准的话是否会使得用人单位的责任太重？尤其是当高管和高级技术人员对于企业的贡献与其收入不相称的时候。这就需要法院在个案中根据具体情况来进行利益的平衡，做出自己的判断。

另外，一个特殊的行业问题是出租车司机的工资标准，这一般是因为出租车司机离职时如何确定工资标准并以此为基数计算经济补偿金，出租车行业一般是以本市月工资最低水平统一纳税和缴纳社会保险，出租车司机的月收入肯定是高于此数的，但具体多少很难查明，此问题如何解决还没有形成共识，实践中较多的做法是参照缴纳的个人所得税倒推月工资数额以作为经济补偿金的计算基数。

2、社会保险纠纷案件

社会保障的实际操作更多的是国家行政权的体现，涉及到社会保险的登记、缴纳、补缴的规定更是散见于行政机构的规章和规范性文件之中，因此在劳动争议案件中的民事审判实际是受制于行政机构的具体规定和实际操作的。

司法实践中，社会保险案件类型大体可以分为补缴和补偿两类，但不管是哪类案件都与社会保险经办机构关系紧密。

社会保险的补偿数额如用人单位应该承担多少因未缴纳医疗保险而导致的劳动者医疗损失，都需要社保经办机构的核算。因为社会保险问题不是司法判断问题，也不是司法人员可以依法酌定的问题，而是社保经办机构进行核算，法院以此作为断案依据的专业问题。我院今年受理的劳动争议案件中，需要社保经办机构核算的案件有300余件。

社会保险的补缴案件更需要社保经办机构的配合，比如北京市人力资源和社会保障局规定本市的农民工养老保险保险的补缴是从20011年7月1日开始，与社会保险法规定的2011年1月1日有一个过渡期。法官如果不了解相关规定，判决用人单位在过渡期补缴养老保险，就会有难以履行的尴尬。另外在《社会保险法》颁布之前，北京市的农民工不能补缴养老保险，只能请求补偿。

3、工伤认定案件

工伤认定的流程如下图所示

发生事故----（单位30天内，工伤职工或其近亲属、工会组织1年内）----提交申请材料给企业注册地的人保部门（此时单位如果不承认劳动关系的，需要先确认是否有劳动关系）---在人保部门收到材料后的15天内要求将不全的材料补齐---60天内作出工伤结论---不认定工伤的---申请人提出行政复议---对复议结论不服的，当事人可以提起行政诉讼。

（1）证明劳动关系的存在

《工伤认定办法》第六条明确规定，申请人在提交工伤认定申请的时候必须提交证明劳动关系、人事关系的材料，即劳动关系的存在是进行工伤认定的前提。在我院调研中发现，100件工伤案件中至少有90余件用工单位不承认有劳动关系，劳动关系确认的民事审判成为行政机构认定工伤的前提。

在本次调研中，西宁中院就表示当地的行政机构对于劳动关系是否存在这个基础问题疏于审查，基本上是个人提出申请就予以认定工伤。但如果确认劳动关系的案件中法院判决双方不存在劳动关系，这时候法院的判决和行政机构的决定就出现了冲突，这样的结果不仅使行政机构的权威性大打折扣，更给法院增加了让当事人息诉服判的难度。我们认为北京现行的做法是可取的，就是当行政机构收到工伤认定的申请之后，如果一方对于劳动关系存在有异议，那么行政机构会等确认劳动关系的诉讼结束之后再启动相关的程序，这样既避免了社会保险行政部门和法院的裁判结果“打架”，又节省了社会资源，同时也符合《工伤保险条例》第二十条的规定：作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止。

另外在用人单位提出工伤认定申请的时候行政机构也应该注意审查双方是否存在真实劳动关系，很多情况下用人单位为了规避法律责任，让劳动者与一个资产不多的“壳公司”签订劳动合同，这时候找出劳动者真正的用人单位就很重要。

（2）工伤认定问题

在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的，应当认定为工伤，但是很多时候是否为工作原因并不好判定。如一起案例中，公司的两位部门领导在开会期间因意见不合导致殴斗，造成一位部门领导肋骨骨折，受伤的部门领导对另外一人先行提起民事赔偿诉讼，后又提出工伤认定申请，社会保险行政部门认为是否因为工作原因难以认定，因为受伤确实是在会议期间，也是因为会议讨论的意见不合导致，但又不是召开会议必然导致的伤害。根据工伤认定的举证责任，如果公司不能举证是非工作原因，就要承担不利后果。最后解决难题的是民事赔偿判决，社会保险行政部门根据判决理由中的“因为琐事”而没有认定工伤，这也说明了民事判决结果有时候是行政执法的基础。

本次调研中还发现一个问题，就是在工伤认定的过程中，还行政部门之间也需要协调，《工伤保险条例》第十四条第六款规定：在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故的应该认定为工伤。有这么一个案例：职工自驾车上班，途中轿车撞击路旁树木导致其死亡。在交通事故责任认定中，交警认为责任无法认定。社会保险行政部门多次与交通管理部门交涉无果，导致工伤认定无法进行下去。

3、工伤赔偿纠纷案件

工伤赔偿是以工伤认定为前提的，工伤认定在此我们不再赘述，这里讨论的是经过工伤认定之后的问题。

根据《工伤保险条例》，职工发生工伤，经治疗伤情相对稳定后存在残疾、影响劳动能力的，应当进行劳动能力鉴定。劳动能力鉴定由用人单位、工伤职工或者其近亲属向设区的市级劳动能力鉴定委员会提出申请，并提供工伤认定决定和职工工伤医疗的有关资料。申请鉴定的单位或者个人对设区的市级劳动能力鉴定委员会作出的鉴定结论不服的，可以在收到该鉴定结论之日起15日内向省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会提出再次鉴定申请。省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会作出的劳动能力鉴定结论为最终结论。也就是说申请人对最终鉴定结论不服也不能提起行政诉讼，那么申请人在不服最终鉴定结论的情况下如何进行救济？根据《工伤保险条例》第五十五条第五款规定，工伤职工或者其近亲属对经办机构核定的工伤保险待遇有异议的，可以提起行政复议，或者提起行政诉讼，在行政诉讼中确定其最终的工伤待遇。也就是说申请人是工伤职工或者其近亲属的情况下可以对工伤保险待遇提起行政复议或行政诉讼而有可能变相改变劳动能力鉴定的最终结论，但是用人单位不能享有此项权利。所有申请人对于劳动能力鉴定结论不满另外一条救济途径是：提起劳动仲裁，进而提起民事诉讼。

如果申请人同时使用这两条救济途径，社保机构待遇审核部门、劳动仲裁部门、行政审判部门、民事审判部门这几者之间该如何协调？如何在保障工伤职工权益、节约司法行政资源取得平衡？如何使行政决定和司法裁判保持相对一致？这些都是实践中的难题。

此外，职工在遭受到人身伤害后，在受伤职工与用人单位之间，会出现工伤赔偿与雇员受害赔偿两种法律关系的适用冲突，往往表现为职工以雇员受害赔偿为由起诉，而单位则以属于工伤赔偿纠纷进行抗辩。根据最高人民法院相关的司法解释，属于《工伤保险条例》调整的劳动关系和工伤保险范围的，不适用雇员受害赔偿的规定，因此法院在审理雇员损害赔偿案件的过程中，如果发现当事人之间存在劳动关系的，应告知当事人按工伤赔偿的相关规定申请劳动仲裁或者进行工伤认定。但是有一种特殊情况是：职工遭受工伤后，单位及职工均未及时申请工伤认定，导致没有行政部门的工伤认定结果，现在职工和用人单位对于工伤没有异议，此时应该如何适用法律？有两种观点：一种观点是认为可以按照劳动争议案件受理，另一种观点认为工伤认定是行政部门的职权，而工伤的认定问题又是民事审判的前置问题，在没有工伤认定的情况下，法院不宜按照《工伤保险条例》处理，否则有司法予以行政认定之嫌，此时法院应告知当事人按照人身损害赔偿案件进行诉讼，审判实践中更倾向于第二种观点。

4、档案转移纠纷案件

档案问题在中国劳动关系管理中是一个很重要的内容，档案涉及到劳动者的身份、社会保险等诸多问题。在《北京市高级人民法院、北京市劳动争议仲裁委员会关于劳动争议案件法律适用问题研讨会会议纪要》（以下简称《会议纪要》）明确规定：因用人单位延迟转档或将档案丢失，劳动者要求用人单位赔偿损失的纠纷，属于劳动争议案件受理范围。

档案转移纠纷可以分为两类：档案的丢失和延迟转档。

档案的丢失很多是因为特定时期的国有单位转制以及职工在停薪留职之后很长时间没有找过单位造成的，虽然档案丢失牵涉到多方面的问题，但在现有条件下，档案丢失的补办很难实现。档案丢失的劳动者能够做的就是要求用人单位进行补偿，关于赔偿标准，《会议纪要》第四十条规定：劳动者因其档案丢失而向用人单位主张赔偿损失的，劳动仲裁委或人民法院可根据当事人的过错程度和受损情况酌情确定赔偿数额，一般不超过六万元。因为赔偿数额是酌定的，没有具体的量化标准，那么劳动仲裁委和法院的很可能因为认识不同而导致酌定数额不一致，此时双方加强沟通对于保持结果的相对一致就很重要了。

较之档案丢失，出现更多的是延迟转档，关于延迟转档的赔偿标准，《会议纪要》第四十条规定，因单位过错使转档延迟，确定赔偿额时，可以依据《北京市失业保险规定》及相关政策性文件。但是查阅《北京市失业保险规定》，只有三十一规定：用人单位不及时为失业人员转移档案关系，致使失业人员不能享受失业保险待遇或影响再就业的，用人单位应该赔偿由此给失业人员造成的损失。也就是说《北京市失业保险规定》并没有延迟转档赔偿标准的相关规定，审判实践更多的是依照政策性文件，但是政策性文件经常会有变化，因此法院在审理过程中必须及时了解。

延迟转档中过错的认定也是审判实践的难题，用人单位很多时候以劳动者拒绝配合为抗辩，举证责任应该由用人单位承担，此时应该由用人单位证明其没有过错。另外在法院判决用人单位办理档案和社会保险关系转移手续的时候，劳动监察部门应该督促其在规定的期限内进行，确保法院的判决能够落实。

5、加班费纠纷案件

加班费纠纷案件很大程度上是工时制度之争。因为加班费必然涉及工时制度，而用人单位的特殊工时审请一旦获批就意味着无须支付或较少支付加班费。

依据《中华人民共和国劳动法》、《关于企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制的审批办法》（劳部发[1994]503号），用人单位实行特殊工时制需要到相关行政部门进行审批，只有相关的单位履行了报批手续，发生劳动争议纠纷才能按照特殊工时制来认定。但在现实生活中，有的行业比如出租、运输行业都需要实行不定时工作制，有的行业是部分岗位需要实行特殊工时制，比如停车管理公司的行政人员实行的是标准工时，但是收费员尤其是夜班收费员需要实行特殊工时制。

另外，用人单位需要实行特殊工时制的岗位增多而又没有及时申请变更，法院在审理中如果严格按照相关规定，会产生一系列问题，比如对用人单位要求过多，工作岗位的客观实际情况不可能要求劳动者在工作时间一直在岗等等，法院会在个案中用特殊工时制的标准比照适用。那这算不算是法院越俎代庖，能不能认为法院变相认定了用人单位的特殊工时制？我们认为，这不能代替对用人单位特殊工时制的审批，也算不上是对用人单位做法的认可，这只是个案中法官运用自由裁量权去平衡用人单位和劳动者的利益，并且根据案情、特殊的行业和岗位有严格的限制，不具有普遍适用性，不能代替用人单位对于特殊工时制的申请和行政机关的批准。

另外，民事审判往往较早地感受到社会的变迁革新，一些新兴行业、新兴岗位的工时问题还没有纳入到行政管理体系时就出现在了民事审判中。此时个案的民事裁判结果，必然会影响相关行政管理。在此情况下，民事审判需要和行政机构沟通协调，才能保证裁判结果与社会管理的良好互动。

二、实证分析：劳动争议纠纷中民事审判与行政执法、行政审判的关联关系

我院在调研中除了对案件类型进行横向归类，得出上文所列举的各类关联案件类型之外，还进一步以纵向思维的方式对各种关联关系进行了实证分析，将民行关联关系归纳为以下几种类型：

（一）民事审判程序与行政执法、行政审判程序互为前提

在劳动争议处理的的过程中，民事审判、行政执法、行政审判不仅有先后顺序，还有有既判效力和逻辑关系交织在一起。有时候，民事审判需要以行政执法、行政审判为前提，反过来，行政执法、行政审判有时又要以民事审判为确认条件。这种在程序上互为前提的关联关系，特别典型地体现在工伤赔偿的纠纷中，确认劳动关系的民事诉讼是行政机构进行工伤认定的前提，行政机构、行政判决的工伤认定结论又是下一步民事诉讼中各项工伤赔偿请求得以确定的前提。劳动关系确认、工伤认定、工伤赔偿必须依序进行，工伤赔偿纠纷才能顺利解决。

（二）具体行政行为能为民事审判提供证据

行政机构在行使职权，作出具体的行政行为时，会产生相应的执法文书或者执法记载。相应的文书和记载对于在民事审判中还原事实、固定证据，有重要意义。

社会保险缴费记录对于民事审判中认定劳动者的社会保险待遇损失有着重要的证据意义。用人单位应当按照法律规定为劳动者缴纳社保保险，社保缴费记录可以用来反推劳动者的劳动关系建立时间、工资标准等。

（三）民事审判以抽象行政行为为重要参考规范

我们知道，民事审判中需要依照的是法律，部门规章以及地方政府规章只是参照适用，但是在劳动争议纠纷的民事审判中，抽象行政行为也就是各种规章和规范性文件的重要性是不言而喻的。

劳动争议中，行政机构作出的抽象行政行为很多都是落实法律规定的具体实施措施，这部分就是执行性抽象行政行为，其特征是不创设新的权利义务，是为执行法律或者上位规则制定具体实施细则的行政行为。民事审判对这些规章和规范性文件等是要充分尊重的，因为他们是针对实际情况制定的，可操作强且符合法律规定。

还有相当一部分的抽象行政行为是在原则下的创新，也就是补充性的抽象行政行为，是根据法律或者上位规则规定的基本原则和基本制度，对原法律或者上位规则需要补充完善的事项作出规定的抽象行政行为，其特征是在基本原则和基本制度约束下创设一部分补充性的新的权利义务。民事审判对这部分规章和规范性文件要谨慎对待，因为行政机构和审判部门对法律或者上位规则的理解可能不尽相同，这时候要与行政机构充分沟通，了解相关背景，以保证民事判决不脱离社会实际，切合区域特点，另一方面，民事审判要考虑判决结果的可执行性，遵循行政机构的规章和规范性文件，避免民事审判结果与行政管理制度的相互矛盾。

相对较少的一部分是自主性的抽象行政行为，是指行政机构直接对法律或者上位规则尚未规定的事项，在根据宪法和组织法规定的管理权限内，根据行政管理的实际需要自主创设权利义务的抽象行政行为。比如早在社会保险法出台之前，在乡镇企业职工是否上医疗保险的问题上，法律没有规定将乡镇企业作为特殊的用工主体排除在缴纳医疗保险的范围之外，但是劳动行政机构的一个答复中却规定乡镇企业可以不参加医疗保险。这个时候民事审判就需要充分考虑到判决的效果，因为个案判决乡镇企业为其劳动人员赔偿医疗费用，那么不仅影响到行政机构的职能行使，也会导致其他乡镇企业的劳动者纷纷起诉要求赔偿医疗费用。当然，如果民事审判部门认为相关的规定不符合法律规定，可以向行政机构发出司法建议，另外当事人也可以针对具体行政行为通过行政诉讼维权。

（四）劳动监察、民事审判是劳动权利救济的双重途径

依据《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动保障监察条例》的相关规定，劳动监察与民事审判是劳动者行使救济权的两条主要途径。劳动监察是行政机构对用人单位是否遵守法律法规的监督，因此具有主动性和常态性；而民事审判是对劳动者与用人单位之间权利义务关系的评价，当事人提起之后诉讼才开始介入，因此具有相对被动型和终局性。

劳动监察具有灵活、高效、及时等特点，能很快解决用人单位违法违纪的问题，及时维护劳动者的合法权益；而民事审判则具有中立性、程式性、对抗性等特点，能够使得双方当事人在平等、对抗的状态下维护各自的利益。据调研组统计，有70%的劳动者会同时或先后使用两种权利救济途径，这种情况下，行政机构与民事审判机关之间的职权行使需要相互沟通协调，才能达到统一配合、不重复、不推诿、不矛盾的最佳运行状态。

（五）民事审判结果与行政执法、行政审判结果可能相互引发纠纷

劳动法律关系内容复杂、涉及广泛，既涉及司法机关也涉及行政机构，而且处理过程中环环相扣，“牵一发动全身”。因此，民事审判结果与行政执法、行政审判结果可能相互影响，引发新争。

其一，行政执法、行政审判结果可能引发民事纠纷。劳动者所受伤害被行政审判认定为工伤之后，除了工伤保险基金承担治疗等费用之外，根据《工伤保险条例》第三十六条、第三十七条的规定，劳动者评定为伤残的，由用人单位安排适当工作或由用人单位按月发给伤残津贴，并需支付一次性伤残就业补助金。因此，一旦行政审判确认行政机构认定工伤的结论之后，用人单位进一步履行后续义务引发的争议需要由民事审判来进一步处理。其二，民事审判结果引起行政执法，进而引发行政诉讼。比如，在劳动者与用人单位之间就是否存在劳动关系发生争议，法院判决确认了两者之间虽未签订劳动合同，但存在劳动关系的事实，劳动者据此向劳动监察部门要求处理的，劳动监察部门对用人单位予以处罚，就可能在用人单位与劳动监察部门之间引发行政诉讼。

民事审判、行政执法、行政审判三者之间存在密切的关联关系，这就决定了法院、行政机构需要协调配合。反之，就会使得劳动争议纠纷的解决出现脱节、掣肘、冲突，并最终影响和谐劳动关系的构建。

三、问题阐述:民事审判与行政执法、行政审判关联案件的审判难点

劳动争议处理机制中，民事审判与行政执法、行政审判之间的协调存在一些问题，主要有以下几点。

（一）行政监察权与民事审判权的权限划分不明

两者管辖范围模糊，《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动保障监察条例》并没有对于行政监察范围与民事审判范围做出明确的规定，从中我们只能模糊的知道“对应当通过劳动争议处理程序解决的事项或者已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁或者已经提起诉讼的事项，劳动保障行政机构应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。”这种立法状况导致实践中劳动者在启动劳动监察、民事诉讼时具有随意性，往往申请劳动监察后，又提起民事诉讼，双重介入导致行政与司法在事实认定和政策把握上容易发生分歧。

其次，两者法律效力缺乏统一。主要是劳动监察结果能否被法院确认，劳动监察认定的证据能否为民事审判所采信，以及劳动监察后进入行政诉讼程序，民事诉讼如何与行政诉讼进行协调等问题。目前无论是立法层面还是实践层面对于上述问题，都没有统一适用规范或者主流观点。

（二）行政规章、规范性文件颁布告知面小

行政机构颁布的规范性文件以及相关政策，具有操作性强但是效力等级较低且公知性差等特点，缺乏系统编纂整理。审判实践中，某个行政机构作出的答复或者复函往往只掌握在行政机构或者用人单位手中，审判法官在诉讼过程中通过当事人的途径才获知这些规范性文件，这给劳动争议的民事审判造成一定的不便，一是需确定文件的真伪，二是需明确文件的适用范围和文件之间的协调衔接等。

（三）行政程序、民事程序相互交织、相互制约。

如前文所述，在处理劳动者工伤赔偿的过程中，程序复杂，周期较长，一个纠纷的处理被割裂为几种程序，且程序之间相互影响，一旦前一程序的生效判决或者执法结果被再审程序或者复议程序所推翻，后续结果都要随之改变，导致耗时更长。此外，这些程序也增加司法成本，浪费社会资源，违背经济原则。

（四）民事裁判尺度与行政执法、行政裁判尺度缺乏统一

劳动争议中的民事审判侧重于平衡劳资双方的利益补偿关系，“重平衡”；而行政执法程序则更加注重行政机构的行政管理职能，行政审判程序则是对于行政机构管理行为合法性的审查,“重职能”。我院在调研过程中通过与行政机构的交流与沟通发现，三种程序的目的不同决定了裁量尺度不尽相同，易导致相互矛盾的情形发生。

 四、建言献策：建立劳动争议行政执法与法院审判的协调机制

可以看出，劳动关系中涉及劳资双方之间的财产法律关系会经由人民法院民事审判庭受理并作出民事裁判，涉及国家机关对用工秩序的监督管理的法律关系则由行政机构处理，人民法院行政审判庭受理并进行行政裁判。因此，劳动争议纠纷的调处机制就呈现出“司法行政双重途径、补偿管理双重目的”的特点。“双途径、双目的”的特点就需要民事审判与行政执法、行政审判之间相互配合、相互协调，以免执法不一、裁判矛盾。

针对调研中发现的问题，课题组认为可以从以下几方面建立劳动争议中民事审判、行政执法、行政审判的协调机制。

（一）协调配合运行机制的构建

1、建立统一的执法规范

法院与行政机构在不违反法律原则的情况下，对于在劳动监察与民事审判的立案范围、处理顺序、法律效力给予明确规定。我们认为，劳动监察的范围原则上应当限定于用人单位违反法律法规强制性规定的情形下，而民事审判则不限于此。同时，劳动监察过程中认定的事实和处理结论，可以作为民事审判中的证据，法院在没有足够证据予以推翻的情况下，应当给予尊重。

2、建立简便可行的非诉机制

我们认为，法院、行政机构均可以在自身职权履行的过程中，通过协调、调解等方式充分发挥能动性，以大调解、大联动的方式，争取“一次处理程序、全部化解矛盾”的效果，避免一件劳动争议纠纷在民事程序与行政程序之间的交替处理。

另外，法院可以尝试着确认行政机构的调解，减少诉讼的可能性，当然，这需要立法方面的突破。

（二）信息共享机制的建立

1、信息查询制度的建立

在资料和信息查询方面，目前行政机构和法院没有成型的规则，经常是查询不得要领、颇费周章。我们认为，把信息查询的规则确定下来，既能规范查询行为，又能提高查询效率。

具体做法是，法院需要去行政机构查询相关信息时，审判业务部门可以开具介绍信，行政机构在看到介绍信后转入相关部门并及时把相关查询结果告知承办人，在条件具备的时候，双方可以建立内部联系网络，行政机构将法院经常查询的资料和信息放在内网上，法院实名制进行查询，如果需要进行特别查询，可以在法院相关领导批准，行政机构授权的情况下进行。这些做法可以既保障信息共享，又兼顾了信息的保密，行政机构如果想查询法院的审判信息，也可以依照以上程序进行。

2、核算制度的建立

社会保险需要缴纳金额的计算专业性强，涉及参数众多，如果需要核算，法院需要将此工作交给行政机构，实践中的做法是法院将需要核算的信息给行政机构，行政机构将结果反馈给法院，法院再据此判案。核算结果作为审判的依据，但不是案件的证据，不需要经过质证，法院可以直接采用。

由于没有时间限制，这样做的弊端是往往由于核算时间过长而影响审限。为了保证核算的及时准确，我们认为双方可以约定法院申请核算的形式以及行政机构反馈的时限。法院在要求行政机构核算的时候必须以书面形式提出并加盖公章，这样做一是保证申请的严肃性，二是能够为计算核算期限提供标准；行政机构在收到法院的核算申请后，在一定期限比如十个工作日内给予答复。另外为了保障审限不被核算期限影响，法院也可以考虑将相关期间扣除审限。

3、建立证据移送机制

民事审判是事后处理纠纷，往往不能取得一手证据，因此在民事审判中可以借行政机构之手，将行政执法过程中取得的重要证据直接移送到司法审判机关，作为民事裁判中认定事实的依据。

现状是证据取得只能依靠承办法官个人去行政机构走访、调取，不但没有专门的程序，也不能保证每案必访、每案必查，存在着较大的随机性。因此，在行政机构与法院之间建立这样的证据移送机制，将会使得劳动争议案件的处理更加准确、迅速。

（三）工作机制的建立

我们认为，除了以上几点，最重要的是建立劳动争议处理协调机制，只有这样才能形成妥善化解劳动争议纠纷的合力。

1、会商联动机制的建立

会商分为两类，一类是定期会商，一类是不定期会商。

在定期会商中，双方定期就业务上的难点问题交换意见，及时进行沟通和反馈，这不仅能密切行政机构与法院之间的业务交流，也能在很大程度上减少行政执法行为与诉讼结果不一致的现象，就多发问题形成共同的意见之后可以书面形式固定，作为指导资料下发。

在不定期会商中，双方可以就群体性案件以及重大疑难案件进行交流，这样既能保证行政执法和审判结果的社会效果，也能及时稳妥的解决棘手问题。

2、执行联动机制的建立

法院的判决中需要行政机构协助办理的，法院在案件审结后及时将判决结果告知行政机构，行政机构及时予以协助，并且根据判决对违法用人单位进行行政处罚。行政机构需要法院来执行的，可以依照法律规定申请法院执行，法院在执行之前应该向行政机构充分了解案件，保证执行的效果和效率。

3、司法建议、案件咨询等联动机制的建立

针对行政机构的某些瑕疵不宜在判决书中表述、行政机构的某些行为虽然合法但不合理、或是行政机构在某一方面工作中存在的普遍性问题，法院可以采用司法建议的形式予以指出，并根据需要发送该行政机构和其上级机关，引起有关部门的充分重视，及时予以解决。

此外，法院还可以通过规范性文件制定前的意见征询、提供疑难问题的参考意见等方式，提供专业化的法律意见，提前介入争议的化解处理，力求从根本上化解争议。

（四）建立协调统一的劳动争议案件裁判原则

1、尊重历史与反映现实相结合的原则

一方面，劳动用人制度是我国在经济、政治改革中变化最大的内容之一，虽然现在我国已经在劳动用人领域建立了比较完善的法律法规体系，基本理顺了各种类型的用人制度，但这个体系本身也是逐渐形成、发展而来，历史上不完备的劳动用人制度客观存在，应该用发展的眼光看待这个问题。另一方面，社会保障的范围和水平与经济社会发展的水平密切相关，与户籍、财政等政策的改革紧密相连，在特定历史阶段，社会保障能够覆盖的范围和水平具有历史的局限性。因此在处理劳动争议纠纷时，无论是司法机关还是行政机构都应当遵循“历史与现实相结合”的原则。

现实中，相当多的劳动用人制度是依据规章或者规范性文件作出，并且越是效力等级较低的规范性文件越具有实践操作性。因此相应的政策文件在应当作为审判实践的重要依据。

2、严格依法审判与尊重行政机构相结合的原则

如前所述，劳动用人制度具有很强的历史性、政策性和地域性，很多问题并非简单的法律判断问题，更多的是政策考量、利益平衡以及事关地区稳定等问题。在处理此类问题中，法官个案解决矛盾纠纷往往并不具备优势；司法行为也不是根本上解决问题的最好途径。因此，在审判过程中尤其要避免就案断案，在适当的程度上尊重行政机构的处理意见，力争行政管理效果与司法社会效果相统一。

3、个体救济与制度完善相结合的原则

就劳动争议纠纷本身而言，无论是民事纠纷还是行政纠纷，只能对提起诉讼的相对人提供救济，但一个诉讼背后往往反映的是一个行业、一类岗位的群体性问题。因此在处理这类问题时法院要尤其慎重，注意个案中的普遍性问题，一方面个案裁判带来的示范效应，注重预测个案的社会风险，在充分评估和预判的前提下慎重处理；另一方面则积极推进普遍性问题的解决，通过司法建议、座谈交流等方式，积极推动行政机构制定普遍性的管理规范，将个案中反映出来的制度性问题从根本上给予制度化的解决。作者单位：北京市第一中级人民法院