从国情咨文看布什第二任期的经济政策走向

 

黄安年文  黄安年的博客/2008年1月4发布

 

近三年前的这篇文章发表在人民网2005年2月25日和3月1日,现在布什第二任期行将结束, 布什力图做最后努力,使得经济形势变得对共和党继续执政比较有利,但是布什政府既要大炮又要黄油的政策以及损人害己的美元贬值政策,使得美国经济陷于困境。

 

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从国情咨文看布什第二任期的经济政策走向

 

黄安年文 发表： 人民网/2005年2月21日；学术交流网/美国论著研究/2005年2月22日转发

 

 

　　一年一度的美国总统国情咨文是观察美国政府当年内外政策走向的重要晴雨表，布什总统2005年2月2日晚在美国国会众参两院发表的国情咨文，为布什第二任期的第一份国情咨文，因而格外引人注目。

 

　　考察近60年来美国政府的经济政策走向，人们看到20世纪70年代以来，无论是尼克松、福特政府的新联邦主义政策、卡特政府的反滞胀经济政策、里根和老布什政府的振兴和稳定发展经济政策，和战后初期至60年末的历届政府政策不同，逐步形成了新的政策调整模式。20世纪五、六十年代的政策模式是大政府、小社会、高税收和高福利；而70年代以来， 出现了大社会、小政府、低税收、有限福利的发展趋势。税收政策以减税为主，偶而局部增税；货币政策和以前的膨胀货币不同，以紧缩货币，控制膨胀为主；财政政策以控制财政赤字，争取相对平衡预算为主；社会保障政策以控制社会福利规模和纠正社会福利保障的弊端，强调州和地方发挥作用为主；经济管理体制政策以放松管制，鼓励民营化为主；工资、物价和生产增长的协调、能源政策、环境保护政策和高科技发展政策受到了更多的重视。70年代以来，美国历届政府在强调国家干预的前提下，充分发挥自由竞争的功能；强调在联邦政府的主导作用下，充分兼顾州政府和地方政府的能动作用；籍以指导政府经济政策的经济学说，转向了重视现代货币学派和供应学派，并兼顾后凯恩斯主流经济学派，或后凯恩斯主流经济学派和现代货币学派等其他学派兼顾；在政治思潮方面，则更加重视共和主义和新保守主义。90年代克林顿政府采取的新科学技术革命推动的新经济政策，保持了经济的快速和稳定发展，形成了20世纪美国经济长达110个月左右的新一轮的持续繁荣局面，而潜在经济危机因素的积累导致2000年春夏出现了股市大崩盘引发的严重经济衰退。

 

　　2001年小布什政府上台伊始在国内政策上力图快速走出经济衰退困境，然而“9·11”改变了美国的国内政策走向，布什政府把“反恐”列为压倒一切的头等大事，对外安全战略和国内安全战略发生了重大调整。经过三年多的“反恐”，2005年的国情咨文显示了美国政府稳定和繁荣经济的政策新走向。

 

　　三年前的2002年1月29日，布什在国情咨文的开头说：“我们的国家正处于战争状态，我们的经济陷入衰退，文明世界面临着空前的危险。”咨文把美国的对外“安全”政策放在首位。而2005年2月2日的国情咨文则首先用近占全文3/5的篇幅刻意宣扬经济政绩并突出国内政策，宣称：“今晚，我们看到经济健康发展，更多美国人恢复就业，我们的国家成为在世界上广做善事的一支生力军，我们的国家令人充满信心、蒸蒸日上。”“在各主要工业国家中，美国经济的发展是最快的。在过去四年中，我们减轻了所有纳税人的所得税负担，克服了经济衰退，开拓了新的国外市场”，“将住房拥有率提高到历史上的最高水平，仅在去年一年，美国就增加了230万个新的就业机会。 ”

 

　　布什总统在2005年国情咨文中逐一开列了一份期望获得国会支持的14项经济和社会对策的清单：

 

　　1.“将减税措施永久化，并朝着到2009年将赤字减少一半的方向努力。”

 

　　2.“改革我们的职业培训制度”“胜任21世纪的工作”为重点教育改革。

 

　　3. 奖励“创业者的努力和梦想”“使小型企业摆脱繁琐规章的束缚”促进小型企业发展。

 

　　4.“让人们更能承受得起医疗保健的费用，使家庭更容易得到良好的保险”的医疗改革。

 

　　5.“价格合理、有利环保、可靠的能源供应。”

 

　　6. 改革“陈旧而不合理的联邦纳税制度”。

 

　　7.“制定新移民政策”“允许短期外籍工人从事美国人不愿意从事的工作”。

 

　　8. 改革“正在走向崩溃边缘”的社会保障制度，“彻底解决社会保障制度存在的资金问题”。

 

　　9.“为了家庭、孩子和社会的利益”“制定一项宪法修正案，以保护婚姻制度。”

 

　　10.“努力建设维护生命的文化” 确保“合乎伦理的医学研究。”

 

　　11. 期望总统提名法官获得参议院批准。

 

　　12.“进一步向高危青年伸出援助之手”“帮助有关组织防止年轻人加入黑帮”。

 

　　13.“重新授权《瑞安·怀特法案》”以鼓励预防艾滋病，并“为患者提供护理和治疗”。

 

　　14.“积极扩大DNA证据的使用范围，以防发生错误定罪”，并“为培训死刑案辩护律师提供资金。”

 

　　只要我们仔细研究这些清单，不难看出政策调整的重点在于社会保障制度改革，从广义的范围范围理解，它包括了上述各项中的一半左右。而其中最关键的是改革“正在走向崩溃边缘”的社会保障制度。咨文用了近2500字来详细阐述这一改革政策设想，占整个国内政策部分文字的40%。此外就是医疗改革、税制改革和减税政策、能源政策、移民政策。而2002年国情咨文中近2000字谈及国内经济政策的部分，用了1200字来谈“要求国防开支得到20年来最大幅度的增长”和“可持续的国土安全战略的经费几乎翻了一番”的预算计划。在2003年国情咨文中的国内经济政策则集中谈论的是广泛的减税计划、提供高质量和可负担的医疗体系改革、综合性改善能源效用和储备计划、帮助无家可归吸毒成瘾的戒毒计划等四项。显然2005年国情咨文中的国内政策走向表明布什总统不仅要“领导”并扩大国际反恐的胜利，而且力图保持经济持续增长及在世界的领先地位，取得和里根保守主义改革及罗斯福新政改革齐名的历史地位。

 

　　如果咨文中承诺的上述政策均能顺利兑现，自然于美国经济和美国人民有利，问题在于咨文所开出支票不仅需要获得国会两院的顺利通过，而且要经受实践的反复检验，确保对外政策有助于美国经济的发展，所有这些均非一厢情愿的事。

 

　　我们不妨就咨文中涉及的几项主要政策作一简要剖析和估量。

 

　　首先，难以兑现的“2009年将赤字减少一半”目标。

 

　　布什信奉里根经济学，推崇藏富于民的大规模减税计划，然而80年代里根总统执政时期尽管获得了经济繁荣，但是留给后任老布什总统并非一束芳香馥郁的鲜花，而是一株带刺的玫瑰。里根政府的繁荣以两大高赤字为代价：年度1500亿以上的高额财政赤字和高额国债。2001年小布什上台之初，拥有克林顿政府留给他的1270亿美元的财政盈余，可是到了2004年初，小布什不仅将它花个精光，还给美国人民增加了3740亿美元的财政赤字，创美国历史上财政赤字之最。美国白宫1月25日公布的材料显示，2005年美国政府的财政赤字将达到4270亿美元，连续4年上升，再创美国政府财政赤字新高。布什并没有具体说明到2009年1月卸任时预计财政赤字的确切数字，因而难以判断“减少一半”究竟是减了多少，不过布什政府既要不断增加国防开支又要大规模减税，还有尚未计算预算在内的为社会保障制度改革提供高达2万亿美元左右的启动保障资金，如果仅仅靠“大幅缩小或取消150多个没有功效、重复性或不急需的政府项目”的承诺，无疑是杯水车薪，所以“2009年将赤字减少一半”的承诺只能是空头支票。

 

　　其次，没有承诺缩小贫富悬殊的税制改革

 

　　布什国情咨文宣称要继续推行大规模减税计划，改革“陈旧而不合理的联邦纳税制度”，“为我国制定一个有助于经济增长、易于理解、对所有人公平合理的税制”。由于减税受惠的纳税等级和对象不同，表面上是人人受惠，实际上是有利于富有集团的税制改革，例如占有重要比重的取消对企业的股息征收双重税规定则凸显了有利于富豪阶层的减税政策的真实企图。布什入白宫以来，美国的贫富悬殊呈现扩大趋势，人们注意到在咨文中并未明确承诺缩小贫富悬殊的意图。本来税收杠杆对于缩小扩大了的贫富悬殊能够起到一定的作用，但是布什财富利益集团控制下的政府声称的“对所有人公平合理”，恐怕成了有利于富有阶层的“公平合理”代名词了。

 

　　第三，并无创意的允许“从事美国人不愿意从事的工作”的“短期外籍工人”移民政策

 

　　美国是一个移民国家，近400年来，来自世界各地的外来移民来到北美大陆对于各个历史阶段的北美经济、社会和文化的发展起着不可估量的作用。40年前，1965年国会通过了具有重要意义的《移民和国籍法》，1968年正式生效。它规定世界上任何国家的人只要在精神上、道德上、健康上和经济上的情况符合要求，经批准就可以移民美国。法案废除了种族歧视条款，以移民先来先办的优惠制取代国民来源原则，同时优先照顾家庭团聚、事业和难民。实行这一法案的结果，来自第三世界国家的移民激增。同时技术移民也大幅度增加。其后美国政府又调整和扩大了非限额移民和科技及家庭团聚类移民的范围。根据1981年生效的新移民法又使几百万非法入境的外国人脱离困境。它规定自1980年起， 连续居留在美国的人享有有限的合法地位；每年许可5万人在指定地区从事指定的工作，发给临时工作证。1986年国会又颁布了《移民改革和控制法》，规定禁止雇佣非法移民；凡1981年12月31日前非法入境者可以申请赦免；同时加强扼制非法移民入境的力度。1990年美国国会又通过了新移民法，放宽了对移民美国的限制，保护了受虐待的“过埠新娘”，和非移民护照延长者一样，都可以取得工作许可，在美国申请合法工作，也可申请调整为移民或非移民身分。2001年“911事件”后，布什总统颁布了加强管制的移民政策“令恐怖分子难以进入或逗留美国”，诸如对于涉嫌恐怖主义活动国家移民的特别限制、规定对留学生和访问学者的严格审查条件等，在实践中已经造成对美国经济、科技、教育事业和社会生活安定的某些负面影响。布什2005年国情咨文显示新的移民政策虽然“应当掌握出入境人员的情况”其目的限于“把贩毒分子和恐怖分子堵在境外”而不应扩及正当的交往人员。对于那些实际上非法过境“从事美国人不愿意从事的工作”的“短期外籍工人”，即那些从事对美国不可或缺的低收入、低技术的劳动工种的外国劳务允许“不进行大赦”的合法居留以“满足我们的经济需求”和“符合我们的价值观念”。（待续）

　　第四，维护美国利益的能源政策

 

　　美国是世界上最大的能源消费国，也是温室气体排放量最大的国家。布什总统的国情咨文的“价格合理、有利环保、可靠的能源供应”承诺包括“提出的‘洁净天空’法案将有助于减少发电站造成的污染，改善我国人民的健康状况”。然而布什总统后却一直拒绝承诺美国前任总统于１９９８年１１月已经签署了旨在限制发达国家温室气体排放量以抑制全球变暖的《京都议定书》，这种对待洁净能源的双重标准，显示布什承诺的只是符合美国利益而不是同样符合世界人民利益的能源政策。

 

　　第五，进退两难的医疗改革

 

　　美国社会福利保障包括就业和失业、老年福利、健康医疗、教育福利、住房福利、妇女幼儿、伤残人员、退伍军人安置、社会环境、其他公共福利等方面的保障。它几乎囊括了生老病死、衣食住行、工学环卫、天灾人祸诸方面以及老、妇、幼、残、伤、军、少数族裔等特殊弱势集团。社会福利保障制度的健康发展影响到美国经济、政治、社会生活等各个方面。随着美国社会老龄化的发展、现代医疗手段的广泛应用，以及医疗利益集团垄断的影响，医疗改革成了美国整个社会保障体制改革的难点，克林顿政府任期一方面医疗费用无论对政府、公司团体和私人都不堪负担,另一方面又有相当一部分相对贫困家庭和集团缺乏必要医疗保健的保障。克林顿政府为此在改革美国医疗保险制度上费尽心机。1993年11月克林顿总统向国会提交了被称为医疗保障法的医疗照顾改革法案,强调“要以能控制费用上涨和促进可靠的健康保险实践的方式,通过为所有的美国人提供健康照顾,来确保个人和家庭的安全;改善健康保险的选择权,确认和保护所有美国人的健康权。” 围绕克林顿提出的医疗改革计划,美国国会内外展开了一场空前激烈的大辩论。首当其冲的问题，是医疗费用及其在联邦政府预算中能否把开支减下来又使医疗照顾质量保持上乘。由于争论各方难以妥协，医疗改革方案陷入了困境，于是克林顿社会保障改革的重点逐步由医疗改革转向了家庭福利改革。小布什政府执政以来，医疗费用高涨危机再次凸现，统计资料显示，自1993年以来，健康费用的年增长率大约为5％，2002－2007年间预计达到7.5％，到2007年美国的医疗费用将翻一番，2002年，美国经济中大约16.6％的钱要用于医疗保健。 布什国情咨文宣称“让人们更能承受得起医疗保健的费用，使家庭更容易得到良好的保险──对有关自己健康的决定有更大的控制权。”他为避免重蹈覆辙，不将医疗改革作为任期的突破点，只是在几项枝节改革上谋求改进，显然这样无法改变美国现行医疗保障的两难困境。

 

　　第六，引发争议的社会福利制度改革

 

　　社会福利制度改革是布什国情咨文国内政策部分的重头戏，也是力图在美国社会保障改革史留名之举，咨文将“退休保障”“存在的资金问题”列为重中之重，可谓抓住了问题的要害。咨文正确地指出70年前制定的美国社会保障制度发展到今天“正在走向崩溃边缘”。因为“社会保障制度是几十年前的产物，是为一个截然不同的时代所设立的。那时，人们的寿命不长，其福利金也比今天少得多。”“在当今的世界里，人们的寿命更长，享受福利的时间也因此延长。而且在今后几十年中，福利数额将会急剧增涨。过去，16人为一位受益者存钱，今天该比例已经降低至3:1。在今后几十年，该比例将降低至2:1。”并预测到“2018年，社会保障制度的支出额将大于收入额。”“2027年，政府无论如何都必须额外提供2000亿美元才能使社会保障制度得以维持。”到2042年，整个制度将消耗贻尽，乃至崩溃。”咨文呼吁“必须通过改革，彻底解决社会保障制度存在的资金问题。”显然在对这一问题严重性的估计上人们的看法基本一致。

 

　　问题在于如何逐步有效地解决这一资金缺口。鉴于问题的重要和引发争议之多，以至咨文谈及此项政策所用篇幅之大，为历届国情咨文所罕见，咨文还列举了一些改革方案，称“所有这些想法现在都在考虑之中”，“这些改革方案中没有一个是容易实现的。” 表示“将与国会议员们合作寻求一套最有效的改革方案。我将倾听每一个好的建议，无论由谁提出。”

 

　　但是咨文有明确说明：“绝不能通过提高工资税的方式危及我们的经济实力。”这就排除了在现有6.2%工资税的基础上继续增加工资税的方案。咨文没有肯定也没有否定“前任克林顿总统曾谈到提高退休年龄”方案。咨文着重推销的是“最好的方法是通过建立自愿性的个人退休帐户”，为了回答持异议者的担心和质疑，咨文还专门阐述“为什么个人帐户是较好的选择”，并保证“我们将为个人帐户制定细致的规章。我们要确保只将这笔钱存入一个由保守型的债券和股票基金组成的帐户。我们要确保你们赚来的钱不被华尔街的隐性手续费吃掉。我们要确保有良好的选择方案保护你们的投资，在你们退休前夕不受市场突变的影响。我们要确保个人帐户不能一下子被提空，而是作为传统的社会保障福利的补充逐步支付。我们要确保这个计划在财务上可靠──逐步累积个人退休帐户资金和提高存款限额，直至最终容许所有劳动者将工资税的百分之四存入他们的帐户。”

 

　　在布什国情咨文发表前夕，笔者曾著文《美国进退维谷的社会保障制度和布什政府对策》（2005年2月3日人民网）对布什社会保障制度改革对策作过评论，认为大规模推行个人退休账户计划，势必加重政府的巨额财政赤字负担。而且，投入资本市场本身带有相当大的风险，既有可能使资本增益，也有可能使资本缩水，改革成功还是失败实难逆料。这场政治赌博，“搞得不好养老资金打了水漂，出现成年人的战场进入老年人‘坟墓’的悲惨景况。” 指出“在很大程度上福利改革是一场政治较量，而不仅仅是社会保障本身的可行性考量。”“即使从政治层面上衡量勉为其难地通过，能否为其继任总统所承继还是个未知数”。

 

　　这里需要补充强调的是，第一，对于重中之重的“彻底解决社会保障制度存在的资金问题”，不仅民主党不会善罢甘休，而且关系切身厉害的不同利益集团的诉求使得已经开展的大辩论不仅是经济的、也是政治的，从而也关系布什本人和共和党政府的政治前途。

 

　　第二，妥善缓解今后老年退休的寅吃卯粮和资金保障问题，是关系社会保障制度维系和发展的重要关键。它不仅对于进退两难的美国社会保障制度，而且对于已经老龄化的其他西方发达国家，甚至对于已经步入老龄化社会的新兴发展中国家，均有启迪作用，无论成功与否，均有它的参考价值，值得我们近距离的密切关注。

 

　　第三，布什总统的老年福利保障部分私有化政策，反映了20世纪70年代以来美国政府力图扭转社会保障制度弊端，及老龄化趋势发展新变化的努力，但是对于70年前罗斯福政府为防止经济危机损害美国“被遗忘的人”体面的有尊严的生活保障，维持美国经济稳定发展，建立“安全阀“机制的基本原则，如何确保，同样是十分重要的问题。70年后今天，不仅需要继续防范经济危机影响、维护社会稳定和经济繁荣的社会保障“安全阀”机制，而且要在“银发浪潮”冲击的老龄化趋势发展的情况下，建立新的“安全阀“机制。当年建立“安全阀”依赖强化政府保障的干预措施，今天建立适应新“银发浪潮”冲击的老龄化趋势发展的“安全阀”机制靠的是强化部分私有化？还是强化政府新的干预措施？抑或两者兼顾有所侧重？人们看到，在唯一超级大国美国所进行的这场重大改革和实验，也许需要不止一两届政府的排除政治干扰因素的努力，但是稳定、完善和建立适应新情况的新的“安全阀”机制的影响，将超出了布什经济政策本身的研讨范围。

 

[学术交流网按：本文写于2005年2月6日，人民网分（上）、（下）两部分刊出，（下）人民网将于2月25日发布。]

 

来源：人民网

（责任编辑：李海元）

 

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