摘要：农业面源污染问题日益凸显，各国都在探索有效的控制手段。本文遵循环境政策的分类，对国际上用于控制农业面源污染的命令控制和经济刺激型手段进行了归纳和评价。根据我国农业发展的特点，排放标准、环境税费等规制性手段不适应我国农民增收农业增产的现实需求，我国的农业面源污染问题应当优先在农业发展的框架下解决，其次是要建立全社会参与的生态补偿机制鼓励农民的环境友好行为。

关键词：农业面源；环境政策；国际经验；生态补偿

农业面源污染具有分散、无序的排放特征，在国际上一直是个棘手的难题。随着工业和城市生活污染源逐步得到控制，农业面源污染将越来越得到重视。

根据政府干预程度的强弱，可将环境政策手段分为命令控制型、经济刺激型和劝说教育型三种[i]。命令控制手段主要包括行政许可、排放标准、限期治理等。经济刺激手段包括可交易的排污许可证制度、环境税费、生态补偿等。劝说鼓励手段主要包括环境宣教、信息公开等，劝说鼓励手段一般作为命令控制和经济刺激手段的辅助。本研究将遵循环境政策手段的分类，对国际上针对农业面源污染的主要经验进行回顾和分析，并结合我国基本情况，提出相关的政策建议。

命令控制型手段的特点是针对性强、有严格的处罚措施、并且政府具有较强的执行能力。因此要使命令控制型手段较好地发挥作用，前提是规制的对象非常明确，且规制的对象具有较高的同质性，否则监管成本太高。农业面源排放的特征决定了命令控制手段难以较好地发挥作用。在国际范围内，命令控制型手段也鲜见于农业面源污染的控制。

荷兰的矿物质账户系统（Mineral Accounting System-MINAS）较为接近命令控制手段。[ii]该系统本质上是一个养分标准，其惩罚手段是想超出标准的农场主征税。MINAS系统控制的对象不是N, P等养分的投入，而是其剩余或流失。在这个系统之下，每个农民的养分投入和产出情况都被记录下来，如果其农场的养分剩余（或流失）在规定的标准之内，则无需交税，如果超出标准，则需要缴纳较高的税。随着免税的标准越来越严，超出标准的税率也越来越高，1998年土壤含氮（折纯）的免税标准为238kg/ha，超标税率为0.7欧元/kg，到2003年，免税标准为140 kg/ha，超标税率则上升为2.3欧元/kg。尽管监测数据显示荷兰地下水的养分浓度在1992-2000年之间有所下降，但是这项政策仍然由于其高昂的执行费用以及对于环境质量贡献的不确定性受到质疑，在2006年被废除。

美国污染物减排体系（NPDES）被认为是世界上最成功的环境政策之一，NPDES的实施主要依靠排污许可证制度。在美国，根据《清洁水法》，任何污染都不能在没有许可的情况下排放，但是这项制度也主要在工业和城市领域实行。尽管在NPDES体系中的单日最大负荷量（Total Maximum Daily Load, TMDL）理论上应当包含农业面源污染的控制，但是由于监管的困难，对农业面源污染的控制仍然主要仰仗经济激励和劝说鼓励型手段的最佳管理实践(Best Management Practice- BMPs)，美国也在逐步考虑扩大排污许可证的范围，将大规模的畜禽、水产养殖等农业排放纳入NPDES的排污许可证范围[iii]。

美国《清洁水法》在其319条款(section 319)专门规定了农业面源污染治理的相关事宜。在《清洁水法》的框架下，主要使用最佳管理实践（BMPs）控制农业面源，BMPs 是指任何能够减少或预防水污染的方法、措施或操作程序。[iv]最佳管理实践主要通过两类项目实施，一类是环境质量激励项目(The Environmental Quality Incentive Program-EQIP)，另一类是保护管理项目(Conservation Stewardship Program- CStP)。

环境质量激励项目是在1996年《联邦农业促进和改革法案》（Federal Agriculture Improvement and Reform）中确立的，项目的首要目标就是为生产者实现提高农产品产量和环境质量的双重目标提供资金和技术方面的支持。最开始（1997-2001）每年的项目资金仅为2亿美元，后来迅速增长，2002年为4亿美元，到2007年达到13亿美元，2002-2007年总资金额达到58亿美元，2008-2012年资金预算为72.5亿美元。农民要获得该项目的资助，必须完成相应的申请，明确哪块土地将得到保护、受益的环境要素是什么、将采取什么措施。各州或地方的自然资源保护办公室将会对农民的申请进行打分并排序，排名靠前的将获得资助。项目以两种形式帮助农民实施和管理保护计划：成本分担（cost-sharing）和奖励（incentive payment），每个人或团体将获得5年内最多45万美元（2008年以后改为30万美元）的项目资助。

保护管理项目（CStP）规定农民可以将其农场中的草地、种植用地、森林纳入计划中，但是农场或牧场主必须满足：（1）已经在其整个农场中至少保护到一种环境资源（包括水质、土壤和其他与环境质量有关的要素）；（2）在一个五年的合同期内，承诺至少再额外保护一种国家优先保护的资源。CStp项目将补偿农业生产者由于保护行为（例如安装或改装设备、轮作等）而额外支出的费用，补偿的标准根据这些行为的额外花费、农民损失和生态环境效益来确定，对于单个农业生产者，一个五年的合同期内项目资金的支持不超过20万美元。2008年美国农业部将1277万英亩土地纳入了CStP项目，每英亩土地的平均补偿额为18美元/年。

除了工程措施，BMPs体系非常重要的一部份是针对农民的培训和教育，让农民意识到“他们为农业生产的原材料付过费，浪费越多损失越大”。一旦农民真正理解到这一点，他们就会想办法提高农用物资（如化肥、农药等）的使用效率，从而将保护环境的行为内化到其追求经济效率的行动中去。根据美国联邦环保署的统计，已经有339条河流在《清洁水法》的支持下取得了面源污染治理方面的成就，河流水质得到了很好的改善[v]。

欧盟国家注重在宏观层面实现农业与环境政策一体化，将农业和环境政策的目标统一起来，以期实现农业环境的双赢，在立法、决策程序、机构人员等方面充分考虑环境因素。在整体上达成共识后，再由欧盟所属的各国自己决定具体的实施方案。

欧盟的共同农业政策（Common Agriculture Policy-CAP）是欧盟体系中最为重要的政策之一，其目标是保证农民获得一个良好的生活标准，保障消费者食品质量和公道的价格，并保护农村生境。共同农业政策所使用的预算占欧盟总预算的将近一半（2006年占47%；2007年占45%；2008年占47%）[vi]。

CAP由最初的主要支持农业生产，到逐步注重农村发展，如今越来越多地关注农业行为中的环境保护问题。在2007年以前，CAP的资金落实主要由欧洲农业指导与保障基金会（European Agricultural Guidance and Guarantee Fund - EAGGF)完成，资金主要有两方面用途：一是通过直接补贴和干预手段支持农业部门；二是帮助农民更加环境友好地利用土地以支持农村发展。自2007年开始，为了更加突出对农村发展方面的支持，成立了两个基金取代EAGGF，分别履行上述两方面职能，一个是欧洲农业保障基金（The European Agricultural Guarantee Fund-EAGF）；另一个是欧洲农村发展基金（The European Agricultural Fund for Rural Development -EAFRD)。2008年，两个基金所占的份额分别为78%和19%。

在水环境保护的专门政策方面，欧盟在2000年通过了《欧盟水框架指令》(EU Water Framework Directive)，该指令提出了适合欧盟成员国的水环境保护目标，核心就是到2015年所有水体达到一个“良好的状态”（good status），各国在该指令下可以选择符合自己实际的手段以实现环境目标。该指令对水体状态进行了5个等级的划分，从“极差”到“极好”。欧盟成员国的环境专家以欧盟内气候变化的数据为基础进行分析，再对5个等级制定标准。“良好”仅次于“极好”，它作为水体好坏的标准参考等级，以“对人类产生有限或者无明显的影响”为原则[vii]。水框架指令主要进行一些原则性规定，总体包括几个方面：[viii]一是将水环境保护扩展到所有类型的水体，包括内陆、海洋、地标和地下水；二是以流域为单位进行水环境管理；三是将排放限值和环境标准结合起来；四是确保水价政策提供足够的激励以使用水者更加有效地使用水资源；五是鼓励公众参与。

欧盟水框架指令得以贯彻的主要载体是1991年12月通过的《关于保护水体遭受农业营养物质污染的指令》（91/676/EEC），简称为《欧盟养分管理指令》，目标就是减少由于农业生产中过量的营养物质而导致的水污染。该指令的实施有几个步骤：一是水质监测，包括营养物质的浓度和富营养化程度；二是识别被污染或者出于被污染风险中的水体；三是圈定脆弱区域，也就是污染能够进入到步骤2所识别的水体中的区域；四是建立良好农业行为和行动计划的编码；最后，至少每4年要对脆弱区域和行动计划进行评估。欧盟评估报告结果显示：2004-2007年间，欧盟15国的氮肥年消费量基本稳定在900万吨，磷肥消费则相比前一个报告期（2000-2003）降低了9%。[ix]

欧盟国家很多采取环境税费的方式，限制农民的化肥、农药的使用，以减少农业行为对水体的污染。

挪威1988年开始实行化肥税收政策，最初的政策目标是为其他政策的实施筹集经费，后来转变为支持环境友好的行为。尽管由于1988年北海蓝藻爆发事件促使税率提高到化肥价格的8%，1991年又提高到20%，但是仍然被认为不足以对化肥使用行为产生重大影响，甚至有学者认为只有税率达到化肥价格的100%-300%才有可能有实质性的作用，且化肥税已经对挪威的农业出口贸易产生了较大的负面影响[x]。

匈牙利1986年开始实施化肥税，最初的税率是：0.25

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