金书秦   魏珣   王军霞

载于《环境保护》2009年10B，发表题目为《发达国家农业面源污染控制经验及借鉴》，与原文略有不同。

前言

在刚刚过去的“十一五”前三年，中国无论在政治还是经济上都对环境保护投入了大量的资源，作为这些巨大投入的回报，我们取得了非常显著的成就。最为显著的标志是在2007年实现了主要污染物（SO₂和COD）排放的双下降，与2005年相比，2007年COD排放降低了3.16%，这个良好的趋势在2008年也得以保持，全年COD排放比上年减少4.42%。随着工业污染减排成就的日益显著，农业面源将逐步成为影响水质的最重要因素。据估算，农业非点源对淮河流域COD和氨氮的年排放总量贡献为70%，对“三湖”（巢湖、滇池、太湖）总氮、总磷排放量的贡献分别为60-70%、50-60%。不仅中国如此，发达国家也面临这种状况，特别是富营养化问题，农业活动过量的养分投入，使其成为地表水质恶化的最重要因素之一。

1          农业面源污染治理的政策环境

农业发展部门和环境保护部门是我国农业面源污染控制的两大主体，两个部门的政策共同形成农业面源污染控制的政策环境。

1.1      农业政策在污染控制上的失灵

近年来，“三农”一直是中央政策关注的重点。自2004年以来，中央连续6年将“1号文件”聚焦在“三农”问题上，其中最核心的目标就是保证农民增收和粮食增产，所有的农业发展政策、涉农政策都应当服务或服从于这个目标，这也是本研究的基本出发点。

为了实现增产和增收目标，在短期难以改变耕作技术的条件下，化肥的大量投入则不可避免。中国政府从化肥的供给和需求两个方面都给予了激励。一方面，自2004年开始，为了应对化肥价格的上涨，中国政府开始使用化肥限价政策，直到2009年受金融危机的影响，该政策才被取消。另一方面，自2006年开始，由中央财政设立农资综合补贴，以应对柴油、化肥等价格上涨所带来的农业生产成本上升。尽管对于这些补贴是否具有直接影响农民化肥使用量的作用仍然存在较多争论，而且补贴发放的方式也不是直接针对化肥的使用量，而是与其他农用原料一起按照种植面积进行发放。但是自2004年开始，至2008年，中国粮食产量5年连续增产，这表明在一号文件框架下实施的农业补贴政策至少在增产方面取得了较好的效果，而在这些农业补贴之中，与化肥使用最为相关的农资综合补贴占据的份额最大，增长的幅度也最大（见表1）。与此同时，化肥的使用量也相应增加，且增加的幅度有超过粮食增产幅度的趋势。

在政策的激励下，农民倾向于大量使用化肥，而疏于精耕细作。本研究在河南省进行了一项关于农业面源污染的农户调查，调查地区主要作物冬季为小麦，夏季为玉米。在回收的885份问卷中，12.2%的农户全部施用化肥，74.6%的农户主要施用化肥使用少部分农家肥，只有7%左右的农户以有机肥为主要肥料；缺乏对化肥施用技术的指导，也使得化肥利用效率极低，调查中只有2.4%的农户经常接受农药化肥施用的指导，22.4%偶尔接受，其余超过75%几乎没有接受过指导。

表1中国近年来农业补贴、化肥施用及粮食产量状况

	补贴额度（亿元）				粮食产量 (万t)	化肥使用量 (万t)
	粮食直补	农资直补	良种	农机购置
2004	116	0	28.5	0.7	46946.9	4636.6
2005	132	0	38.7	3	48402.2	4766.2
2006	142	120	41	6	49747.9	4927.7
2007	151	276	55.7	20	50160.3	5107.8
2008	151	482	120.7	40	52850.0	NA
2009	151	716		100	NA	NA

注：2009年良种补贴标准为每亩：早稻10元；中晚稻、棉花15元；小麦、玉米、大豆10元。

 

中国具有世界上最庞大的人口，粮食安全和数亿农民的增收一直具有重要的战略地位。2008年国家发改委发布了中国首个《中长期粮食安全规划纲要》，纲要要求中国的粮食产量将达到54000万吨，粮食自给率达到95%。而另一个事实是2008年城乡收入差距再创新高，城乡收入差距扩大到3.36 : 1，绝对收入差异首次突破万元。因此可以说，以增产增收为目标、以补贴为主要手段的农业发展政策在污染控制上存在着失灵，但是这种制度安排在一定时期内却具有合理性。

1.2      环保政策在农村的缺失

中国的农业面源污染无论从管理战略还是制度建设上都长期被忽视。目前为止，在中国主流的环境政策中，缺乏对农村环境保护的关注。在传统的“八项制度”中，环评、三同时主要针对新、改、扩建项目的预防；排污收费主要针对工业污染源；限期治理主要针对超标严重的工业污染源；城市环境综合整治定量考核制度和环保目标责任制主要是对城市区域环境质量的考核；集中控制制度主要用于城市污染控制，如垃圾、生活污水等；许可证制度也是针对工业大点源。

我国与水环境保护相关的法律也缺少对农村环境和农业污染的关注。《水污染防治法》（2008）的第47-51条是关于农业和农村水污染防治的规定，尽管规定要“控制化肥和农药的过量使用”，但除了对水源地略有相关的法律责任规定外，缺乏具体的实施措施。《水法》（2002）主要目标是水资源保护以及合理分配，除对围湖造地行为有所限制外，对农业和农村方面没有特别的规定。《水土保持法》（1991）主要目标位预防水土流失，注重对相关林地、草地的种植和保护。《淮河流域水污染防治暂行条例》(1995)是目前为止唯一的流域水污染防治条例，该条例的主要目标就是实现工业污染源的达标排放，基本没有涉及农业面源污染控制。

尽管近年来国家采取了一些措施用于农村环境治理，例如2008年中央财政安排5亿元农村环保专项资金，主要用于支持农村饮用水水源地保护、生活污水和垃圾处理、畜禽养殖污染和历史遗留的农村工矿污染治理、农业面源污染和土壤污染防治等与村庄环境质量改善密切相关的整治措施。但这些措施一方面本身杯水车薪，另一方面尚未完全制度化。

2          主要发达国家经验总结

农业面源污染在发达国家早已经受到重视，如美国环保署（EPA）在2000年就宣布农业面源已经成为水污染的头号“贡献者”，但是由于其分散性的特点导致监测和治理的成本极高，欧美发达国家在农业面源的控制上仍然步履维艰。发达国家主要通过环境税、化肥税、养分施用标准、禁令等手段限制农民的化肥和农药使用量，以减少面源污染。

荷兰使用MINAS(Mineral Accounting System)系统控制化肥的使用。该系统本质上是一个养分标准，其控制对象不是N, P等养分的投入，而是剩余（或流失）。在这个系统之下，每个农民的养分投入和产出情况都被记录下来，如果其养分剩余（或流失）在规定的标准之内，则无需交税，如果超出标准，则需要缴纳较高的税。如表 2所示，随着免税的标准越来越严，超出标准的税率也越来越高。尽管监测数据显示荷兰地下水的养分浓度在1992-2000年之间有所下降，但是这项政策仍然由于其高昂的执行费用以及对于环境质量贡献的不确定性受到质疑。该政策由于未能达到欧盟的养分法案在2006年1月被废除。

表 2 荷兰MINAS 系统税率设置

	免税标准		超出标准税率
	N (kg N/ha)	P (kg P2O5 /ha)	N (€/kg)	P (€/kg)
1998	238	40	0.7	1.1
2000	188	35	0.7	2.3
2002	165	30	0.7	2.2
2003	140	20	2.3	9.1

注：其中P以P₂O₅计量。

 

挪威1988年开始实行化肥税收政策，最初的政策目标是为其他政策的实施筹集经费，后来转变为支持环境友好的行为。尽管由于1988年北海蓝藻爆发事件促使税率提高到化肥价格的8%，1991年又提高到20%，但是仍然被认为不足以对化肥使用行为产生重大影响，甚至有学者认为只有税率达到化肥价格的100%-300%才有可能有实质性的作用，且化肥税已经对挪威的农业出口贸易产生了较大的负面影响。该项政策在2000年被废止。

匈牙利1986年开始实施化肥税，最初的税率是：0.25 €/kg N，0.15 €/kg P （€为欧元符号，1999年之前各国以本国货币计税率，本文统一转化成欧元）。该税率逐年增长，直到1994年该国加入欧盟而被废除。该税收实施以来肥料的使用量约以3%的速度逐年下降，但相应的是化肥的价格以约10%的速度上涨，较大地增加了农民的成产成本。尽管如此，研究表明，该政策对于环境质量改善的直接效果仍然非常有限。

丹麦自1998年引入氮税，对于任何氮含量超过2%的肥料征收0.67 €/kg N的税，该税率一直未变。该税率虽然相比匈牙利的高得多，但是丹麦的税收减免非常普遍，例如：只要年营业额超过2700欧元的农户就可以免税；其他用户只要年使用肥料超过2000kg也可以免税；对于年用肥量不超过2000kg的用户，只要每年缴纳的税金超过135欧元，也将得到部分返还。因此，该项税收对于农民没有实质上的约束，主要是针对家庭少量的肥料使用行为，例如花园的施肥，对于环境质量的改善几乎没有贡献。

与欧洲国家普遍采用税费、标准等手段不同，美国主要使用基于奖励和自愿的最佳管理措施（BMPs）控制农业面源。BMPs 是指任何能够减少或预防水资源污染的方法、措施或操作程序，包括工程、非工程措施的操作与维护程序，BMPs可以分为工程措施和非工程（管理）措施。工程措施主要为增加湿地或植被缓冲区，降低污水地表径流速度，以拦截、降解、沉降污染物；非工程（管理）措施包括规划、农户教育、奖励等形式，促使农民自觉使用廉价的环境友好技术。BMPs （特别是非工程措施）由于其较大的灵活性得到一定程度的推崇，并且这种基于奖励和自愿的方法也不会对本国的农业发展造成负面影响。

3           积极有效的探索

尽管我国的农业面源污染控制任重而道远，但我们在寻求农业发展和环境保护双赢的探索中已经获得一些积极的成效。

（1）       测土配方施肥：减少化肥，增加产量

作为实施“一号文件”的一项具体措施，测土配方施肥受到广泛的关注和好评，并取得了较好的效果，2005年该项目实施后减少了不合理施肥240多万吨，在减少化肥使用量的同时，实现粮食作物平均增收5%，经济作物平均增收10%。该项目在农业部的推动下得到迅速发展，2005年投资2亿元，设立200个项目县；2006年投资5亿元，项目县增加到600个；2007年投资9亿元，项目县总数达到了1200个；2008年投资11.5亿元，项目县增加到1861个，覆盖了全国三分之二以上的农业县。随着项目的推广，对于减少化肥使用的贡献将逐步扩大。

（2）       环境友好型农业：发展与保护的双赢

作为主流环境政策的补充，“国家环境优美乡镇”和“国家级生态村”这两项鼓励性政策的对象是农村地区。26个指标被用于优美乡镇的考核，其中社会经济6个，城镇建成区环境11个，辖区生态环境9个；15个指标被用于生态村的考核，其中经济水平1个，环境卫生2个，污染控制3个，资源保护和利用4个，可持续发展4个，公众参与1个。本文所关注的指标见表3。

表3 国家级生态村部分考核指标

称号	考核内容	指标	标准
优美乡镇	社会经济发展	农村饮用水达标率(%)	≥ 90
	辖区生态环境	农林田网化率 (%)	≥ 70 (南方) ≥ 85 (北方)
		化肥使用强度 (kg/ha)	≤ 280
		主要农产品农药残留合格率 (%)	≥ 85
生态村	环境卫生	饮用水合格率 (%)	≥ 95
	可持续发展	无公害、绿色、有机农产品比例(%, 种植面积)	≥ 50
		化肥使用强度	低于全县平均水平
		土壤有机质含量	逐年增加

 

从考核标准来看，其中最为重要的一项就是对环境友好型农业的指标要求，无公害、绿色或有机农业的种植面积比例必须不低于50%。这实际上是对于农业发展模式的要求。截至2008年3月，环境保护部分七批公布了被授予环境优美乡镇的629个乡镇和首批24个国家级生态村。本研究对24个国家级生态村的基本资料进行了搜索，发现尽管这些村庄地处全国不同地区，但是绝大多数在发展路径上有一个共同的模式：这些村在20-30年前都非常贫困，为了摆脱贫困他们打破常规谋求跨越式发展，如发展生态农业、生态旅游等，并最终取得成功，由于该模式符合环境和经济的协调发展，村民不仅享受到很高的经济福利水平，当地的环境状况也较为优越，他们也因此而获得国家级生态村的荣誉。该模式可概括为“贫困——创新（发展生态农业、旅游业等）——富裕——环境经济双赢”。由此可见，环境友好型农业发展模式是解决“三农”问题和农业污染问题的较好途径。

4          结论和建议

综上所述，中国农业面源污染控制所面临的特殊政策困境是农业发展政策在污染控制上的失灵以及环境保护政策在农村的缺失。基于我国农村的实际，大部分发达国家基于税收、标准的规制性政策目前并不适用于我国，美国的BMPs 模式可能为我国提供一些经验。中国农业面源污染的治理，不可能依靠环境保护政策的“突围”，更大程度上取决于农业发展政策和模式的转变。我国现有的一些探索（如测土配方施肥、有机农业），可能成为将来解决农业面源污染的重要途径。

由于我国在农业面源污染控制政策上基本属于空白，本文仅尝试提出一个较为初步的政策框架，该框架包含农业面源污染控制政策的目标、策略、手段和措施。

（1）   目标：农业发展与环境保护双赢

尽管污染控制政策通常被首先认定为环境保护政策，但是鉴于中国特殊的农业发展背景，在农业面源污染控制上应该比工业污染控制政策更加突出产业发展与环境保护的双赢。无论从实际需求还是宏观政策导向而言，粮食增产和农民增收这两大目标都不能改变，抛弃这个背景，相关的研究将失去实践意义。中国农业面源控制的政策定位应当是：围绕农业发展的环境政策，应当同时服从农业发展与环境保护的双重目标。

（2）   策略：改善耕作方式，提高农业生产效率

总体而言，要减少农业面源污染，一个策略就是在现有技术条件下减少粮食生产，另一个策略就是提高农业生产效率，继续保持粮食产量的稳步增长。显然，第一个策略不符合我国在农业发展上的大政方针，那么可行的策略就是通过改善耕作方式，提高农业生产效率，以减少化学产品的投入。

（3）   手段：对于农民而言，应主要采取激励手段而不是规制手段

中国农民的收入和承受能力已经非常低下，放眼历史，中国的农民自古以来都是非农产业的贡献者和牺牲者，这也是造成中国城乡差距的重要原因。农业面源控制的政策绝对不能成为压垮农民的“最后一根稻草”，相反，它应该为减轻农民负担作贡献。因此，农业面源污染控制的政策手段应当主要基于激励和奖励，使农民能够在减少污染的行为中获得明显的经济利益，例如借鉴美国的BMPs策略，对农民施肥及耕作技术的培训和指导、对其减少化肥行为进行奖励等。

（4）   措施：生态农业、有机农业等将成为农业面源控制的重要手段

发展环境友好型农业将成为农业面源污染控制的最佳着手点，具体的措施包括增加对农民施肥用药的技术指导、鼓励使用有机肥、加强对环境友好型农业生产的技术教育、完善农业产品的环境标志认证制度、引导市场对于环境友好型农产品的消费偏好等。

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